2018-02-10 明清史研究所
随着国际局势的变化和海洋观念的更新，海疆史研究越来越为学界所重视。比如作为中国历史演进重要组成部分的清代海疆史，因其特殊的历程和影响，已经推出了大量的研究成果。其中，有宏观梳理有清一代海疆历史演变者，亦有分论某一时期、某一地域海疆历史者；有从国家政策角度探讨清代海防体系、海疆治理和海外移民者，亦有从社会经济角度论述海疆开发、社会变迁和海外贸易者，还有从思想文化角度解析海疆思想、海上民俗与海洋文化者①。这些成果无疑推动了中国海疆史研究的深入和发展，但它们在瞩目海疆政策的时候，却忽略了朝廷政策的执行者、海疆社会的治理者——沿海州县官员。作为中央权力在基层政权的代表，沿海州县官的选任与迁转，直接决定了清代海疆决策执行的效果和沿海地区治理的好坏。
在筹划海疆政策时，清廷是从多方面着手的，既注重海防建设，逐渐形成“近海巡防与海口、陆岸设防相结合”②的海防体系，亦重视沿海州县官员的选任，创立“海疆缺”，遇有缺出，由各该督抚于所属官员中拣选人员，具题调补。故此，海疆缺的订立，不仅是清代官员选任制度的重要组成部分，也是清代乃至整个中国古代海疆政策的特有内容，对清代官员选任和海疆治理产生过深远影响。
囿于资料，目前关于海疆缺的研究成果较少，且局限于少数研究清代官僚制度和选任制度的著作中，在探讨清代海疆政策、海疆思想和沿海区域社会的著作中却鲜有论及③，故作此文，以档案资料为中心，结合其他文献记载，详细梳理清代海疆缺的初创、订立、调整乃至稳定的过程，评析其对沿海州县官员选任和海疆治理的影响，冀望能对清代人事管理制度和海疆政策的认识与研究有所补益。
一 海疆缺之初创
清朝入关伊始，东南沿海地区便爆发了以郑成功、张煌言等人为首的抗清活动，郑、张奉明朝正朔，不断地对清朝进行军事攻击。尤其是郑成功，以厦门、金门为据点，通过各种手段与清朝抗争。为防止郑氏势力之侵扰，自顺治十二年(1655年)起，清廷颁行了一系列严厉的海禁政策，焚毁船只，禁止出洋。顺治十八年(1661年)，更是推行坚壁清野政策，强迫沿海居民内迁30～50里，从而将海禁政策推向顶峰④。迨康熙二十二年(1683年)，清兵攻克澎湖、台湾，迫使郑克塽等人率部归降，两岸对峙的局面宣告结束。清圣祖旋即审时度势，调整海疆政策，停止禁海令，展界开海，准许出洋⑤。于是很多人把目光投向了海洋，尤其是东南沿海一带，“望海谋生，十居五六”⑥。
望海谋生之人，大多数是循规守法的渔民和商人，但在利益的驱动下，也不乏非法之徒。他们啸聚海上，奔南闯北，一路杀人越货、抗拒官兵、抢夺营伍，“岁岁为商民之患”⑦，严重危害海洋贸易，扰乱沿海社会秩序。当时的福建省所属沿海州县地险山多、民风刁悍，更为海盗多发之区，“奸恶之徒乘隙欺惑乡愚，抢劫人家，截路打劫，散后或各返村宅，或投匿亲戚，倘缉拿严时，则避之山林，或越省潜往广东、江西者亦有”。乡人为盗，家里乡邻无人不知，但“皆知而不报，反互相隐瞒，习以为常”。“经年日久，无业之徒相唆为贼”，愈演愈烈，屡禁不止⑧。
为消除盗贼，安靖海疆，新任福建巡抚觉罗满保⑨自康熙五十一年(1712年)正月到任后，即严饬沿海州县推行“十户联保”制，令“族长家长查察”，“张示遍谕，不时督催”；并“严饬管理沿海船只之鳌甲，所有小船、渔船编明程序，出入从严”⑩。然“有治人而后有治法”(11)，无论海贼的缉捕、渔船的编查，还是十户联保制的推行，抑或对武弁兵士的监督，均需州县官员高度重视，认真负责。然而当时福建沿海州县的官员，均“不甚留心于地方事务”(12)，“或平常供职，而无理剧之才；或因循性成，而无精明之用”，即使“吏书作弊营私”，亦“莫能稽察”。有鉴于此，“惟有简择贤能，俾实心以行实政，始克有济”(13)。然而清初定制，州县官均由吏部月选，掣签补授。这虽能在一定程度上防范选官过程中的请托之弊，但也将人与缺的结合完全寄托于抽签者的运气，而不是通过权衡官缺的实际状况和职务特点量缺择才，以保证所选之人适宜沿海紧张的局势。于是该年九月，满保在《奏陈山海贼情仰乞圣训事》一折的结尾向圣祖提议：“沿海诏安等十六州县之官甚为要紧，诚非平庸初任者所能胜任，若蒙皇上体恤，简选各省荐举者调补，则于地方大有裨益，且盗贼必然减少。”(14)
奏折呈上，圣祖朱批曰：“海贼投顺一事，兵部已经行文，余具本来奏。”(15)得到允准，次年正月，满保便将自己对福建沿海州县官选任问题的考虑，详细具折奏呈：“福州府属之闽县、福清、长乐、连江、罗源，兴化府属之莆田，泉州府属之晋江、惠安、同安、南安，漳州府属之龙溪、漳浦、海澄、诏安，福宁州与所属之宁德共十六州县，皆濒海要地，必得谙练庶务、素著才能者治之，而后人地相宜。嗣后遇缺，请于直隶各省卓异官内，特简调授。三年俸满升用。”(16)不仅明确了沿海16州县的范围，还提出了具体的选任办法。与掣签相比，这一办法显然是将闽省沿海16州县从当时的月选体系中独立出来，由皇帝从各省保荐之卓异官员中拣选补授，以保证州县官员的素质。
圣祖阅后，并未立即发表看法，而是转令吏部议奏。在吏部议复期间，监察御史琚廷祜首先发难，具疏表示反对。琚氏认为，卓异荐举人员分布于各省，“五方风土不齐，秦、晋、燕、赵之治未必可治闽越，骤易其处，官与民不相习，安能遽展其才？迨稍稍谙练，已届三年，又升迁他往，于地方无益”。况且，荐举卓异每三年才举行一次，人选无法保障，易致沿海州县“悬缺久待，事多贻误”(17)。所以，他认为满保所奏，仅“可为一时之计，未可为经久之例”，若为地方考虑，“不如择本省之员调补”(18)。
琚疏呈上，圣祖令吏部一并议奏。吏部认为，满保所列福建省所属沿海16州县，既非海外要区，又非烟瘴之地，不便特简补授，亦不便在外调补，应仍旧归吏部月选(19)。即既未核准满保所奏，亦未采纳琚廷祜的提议，而是建议仍循旧制。
从人地相宜的角度考虑，满保之提议有其合理性；从选任资格来说，琚廷祜之反驳也并非强词夺理。但圣祖对后者不以为然，认为琚奏“阅之似乎有理，其实皆系卓异荐举官员逆料伊等应该升转，不愿往海滨苦地，希图美缺，因于未经部复之先预行条奏，则部议自然不准，所以特嘱言官言之也”(20)。因资料阙如，我们并不了解圣祖何以得知琚氏是受了卓异官员的嘱托。但毋庸置疑，圣祖对琚氏意见的不以为然，为满保之奏请带来了机会。圣祖认为，“福建巡抚觉罗满保奏闽县等十六州县员缺，请于卓异人员内拣选补授，部议不准。督抚等为地方得人起见，恳切陈奏，理所宜然。其应否准行补授，恩出自朕”。并特谕：“朕回銮时，务将闽属十六州县员缺，即行补授发往。”(21)圣祖当时正在巡幸畿甸途中，发出此谕，显然是同意了满保的请求。不久，特简人员即被发往福建，遇缺即补，闽省沿海州县官员之选任开始发生变化(22)。
当然，沿海紧张局势并不局限于福建一省，其他沿海省份亦然。受福建省做法的启发，康熙五十三年(1714年)吏部行文广东等省，令将所属沿海州县“造册送部”，并“照福建省沿海官员补授之例，将卓异荐举人员开列补授”(23)。遵照吏部要求，广东省将东莞等32沿海州县报呈吏部注册(24)。山东省亦将所属之海丰等县19缺报部注册(25)。这样，由皇帝钦简卓异官员补授的沿海州县官缺，就从福建一省推广到多个沿海省份，这也为后来海疆缺的正式确立奠定了基础。
由满保提起，经圣祖允准，发端于福建省，扩展至广东、山东等省的沿海州县官员特简之法，打破了当时固有的选任规章，使沿海州县官员之选任从月选体系中脱离出来，不仅在选任方式上与月选掣签有异，在选任资格上亦与月选人员迥殊：月选授官时，由抽签决定，选用何人，全凭运气，故官员的行政能力和行政素质并无保障；而皇帝钦简则不然，其由吏部开列各省之卓异荐举人员名单，皇帝从中拣选发往，非但候拣官员整体素质较高，因由皇帝钦选，官员的责任心也较强。
二 海疆缺之确立
然时隔不久，清廷的海洋政策即因形势变化进行了调整。一方面，随着海外贸易不断发展，闽、粤、江、浙等省商民前往南洋诸地者日益增多，与“红毛”“西洋”之人频繁接触，圣祖担心他们之间会有勾结，危害清朝统治；另一方面，天主教传教士在东南各省设立教堂，招募教民，“民夷交错”，圣祖怀疑他们“居心叵测”，有碍政局稳定(26)。而为清廷招抚的郑尽心、陈尚义、陈五显等海盗头目降而复叛，使清廷异常震怒(27)。诸多因素交织一起，康熙五十六年(1717年)，圣祖颁布南洋禁航令：“凡商船照旧东洋贸易外，其南洋吕宋、噶啰吧等处，不许商船前往贸易，于南澳等地方截住，令广东、福建沿海一带水师各营巡查，违禁者严拿治罪……沿海文武官，如遇私卖船只、多带米粮偷越禁地等事隐匿不报，从重治罪。”(28)这就需要改变选任政策，拣选熟谙海疆形势者前去执行朝廷决策，维持地方秩序。
最高统治者的更替是选任制度变化的重要动力。康熙六十一年(1722年)十一月，圣祖病逝，皇四子胤禛继承皇位。上台伊始，新皇帝就一反其父温和宽仁的行政风格，厉行严明高效的行政作风，加强集权，提高行政效率。表现在官员选任上，一是加强对高级官员选任的掌控，陆续将中央和地方四品以上官员改由吏部开列名单，钦选独断(29)；二是沿袭并深化康熙朝的做法，不断将特殊职掌或地区官缺，诸如烟瘴缺、苗疆缺、沿河缺、极边缺以及直隶州知州等，从月选体系中独立出来，改由地方督抚拣选属员调补，以纠掣签之弊(30)。作为海疆治理的重要一环，沿海州县官员之选任自然成为新皇帝关注的重点。而刑部右侍郎高其佩所上海疆州县选任一折，则为变更沿海州县选任制度提供了契机。
高其佩，字韦之，奉天辽阳人，隶籍汉军(31)。康熙四十六年(1707年)任浙江温处道道员(32)，后改调四川永宁道，五十九年(1720年)擢四川按察使(33)，雍正元年(1723年)三月迁光禄寺卿，办理刑部侍郎事(34)，九月正式升任刑部右侍郎(35)。在出任刑部右侍郎的当月十六日，高其佩即从当时海疆形势出发，上了《为海疆务在得人，能员本容选调，以收实效，以靖盗源事》折。在折中，高其佩从人地相宜的重要性入手，参考当时烟瘴缺调补之例，指出沿海州县的紧要性：“窃惟人才必有短长，地方实有难易，以短才治要地必无效，以长才治简易则可惜，是人才之必与地方相宜，明且甚矣。查云南、广西等省，凡系烟瘴之地，久有调用熟悉风土人员之例。”相对于烟瘴之地，“沿海之州县尤关紧要”，更是不容忽视。接着，高其佩以自己任职温处道的切身经历，分析沿海地方目前存在的弊端，进而指出沿海州县人地相宜的必要性。沿海“民人生长海滨，率以鱼鳖为食，故莫不视海洋为谋生地也”。虽然朝廷颁“有禁止大洋采捕之令”，但也“不能不有给照内洋采捕之条”。于是，浙江之州县有“不能厘剔沿海民人交通盗贼、卖米送信之弊”；福建之州县，则“藉小船给照之功令获重利，而纵放大船出洋，为害滋甚”。每遇盗贼劫持商船时，因间隔较远，沿海营汛反应滞后，“或一二日，或三四日，始行具报到镇。镇甫派兵支米，稽迟数日而后开行，及到该汛，已隔越八九日、十余日”，贼已远遁矣。究其原因，“止缘文武本无节制，而沿海州县又不得其人，以故地方情弊日事因循”。若能改变选法，“选才以任事，自能因地制宜，绝其积弊”，不仅“闽、广两省之防杜得法，浙洋肃清”，“江南、山东之洋面当必亦一体宁谧矣”(36)。基于以上考虑，高其佩建议，应仿照云南、广西烟瘴缺调补之例，“令广东、福建、浙江、江南、山东等省各督抚，详酌海滨实有关系之州县缺分，注定奏闻。遇有确知才识足以胜任之员，由该道、两司公详督抚，督抚再加考察，于保题疏内，将公详之司道并入奏章”。如果“调补该员之后，倘有不善，或行劾参，或题明另调”。倘若调补之时，“有通同容隐，反致贻误地方者，将原举之司道督抚咸治以罪”，以追究举主的连带责任。但连带责任只能防弊，不能激劝，故高其佩又建议：“调缺之员果有成效，作何定例，以几年满俸，越其升迁。”希望通过俸满升迁的奖励机制鼓励官员奋进。如此一来，“真有才能者，不致徒安简易；其才不称地者，亦免贻误地方之罪。不过一转移间，于事原无增减，而海疆收得人之效非浅鲜矣”(37)。
奏折呈上，世宗朱批曰：“此奏好！该部议奏。”(38)从一“好”字，可知世宗对高其佩的建议非常满意；而这一“好”字，也给吏部议复定下了基调——只能议准，不能议驳。
谕旨下达后，吏部旋即议复，并于十月初四日将议复结果具题请旨。首先，针对沿海州县选任之法，吏部议复曰：“今刑部右侍郎高其佩既称海滨州县宜注定奏闻，遇有确知才识、足以胜任之员，由司道公详督抚考察保题调补等语。应如所奏，行文广东等省督抚，再将沿海地方详加审酌，实有关系州县等缺，定议具题，交部注册。遇有缺出，令该道、两司将所知才识胜任、品级相当、堪以调补之员，公详督抚考察保题调补。将公详之司道叙入奏章。”(39)即对高其佩的意见，除在个别用词上有所修改外，悉予赞同。其次，针对激劝之法，吏部认为，应仿照苗疆缺例，三年俸满即升：“至调补之员，于三年内果能弭盗安民，实有益于地方，该督抚据实保题到日，以伊应升之缺即行升用。”(40)清制规定，凡内外官员，均论俸推升，即以历俸时间长短决定升迁之先后顺序。因此，在升迁之前，多数官员须经历较长时间的等待过程。而即升人员则不然，“以奉旨先后为序，遇缺即用”(41)，省却了长时间的等待过程。激励往往与责任相伴随。最后，吏部又议曰：“严饬沿海营汛，每遇盗劫商船，防汛各弁有故缓援剿与通纵盗贼者，即许该州县查实申报；其文员明知鱼船通贼，不加确查，借收重费滥行给照者，亦许营员拿获，查实申报上司，俱按审确实，严参治罪。至调补该员之后，倘有不善，或行劾参，或题明另调。如有通同容隐，反致贻误地方者，将保举之司道督抚，照徇庇例降三级调用。”(42)不仅要求文武官员互相监督，还明确了保举连带责任，强化上司的监督义务。题上，初六日，奉旨依议(43)。这样，集选任方式、升转规则、奖励措施和连带责任为一体的海疆缺制度正式订立。这是对康熙时期初步尝试使用的沿海州县选任方式的进一步深化，更是清代选任制度在海疆地区的调适和变通。
当然，海疆缺的订立，是与官缺的具体分布联系在一起的。至于各缺如何分布，仍需各省查核、汇报。接到吏部咨文后，广东、福建、浙江、江苏、山东等沿海五省开始调查，并将调查结果于雍正二年(1724年)七月之前陆续奏报上来，经吏部核查，皇帝允准，均予注册存案。其详情见下表。
通过调查，五省共确定海疆缺104个，其中知州缺11个、知县缺93个，但在具体数额与分布上，省与省之间差异很大：广东省最多，高达35缺；福建省次之，有23缺；江苏省17缺；浙江省16缺；山东省最少，仅13缺。个中原因非常复杂，既有沿海地形之不同，亦有政策理解之差异。其中，广东省比较典型，海岸线曲折绵延，沿海州县众多，兼之“海外要区”(50)琼州府所设十余州县均包含在内，故所定海疆缺数额自然要多。又将珠江流域并非沿海之顺德、东莞等县亦定为海疆缺，更是扩增了海疆缺的数额。与广东省不同，福建省所属海疆缺表现出两方面的特点：一是将同是海外要区的台湾府所属之厅、州、县排除在外，显现出清廷特殊的治台政策和统治思想；二是扩大海疆范围，将并非沿海地区的侯官、仙游、安溪、南靖、长泰、平和、福安等7县定为海疆缺，使总额从康熙五十二年的16缺增加至23缺(51)。这说明海疆政策之执行，不仅会因地而异，也会因人、因时而异。江苏省也是如此，在界定海疆缺时，政策较为宽松，不仅囊括沿海州县，而且将部分长江沿岸、距海较远之州县，如常州府所属之靖江、江阴、武进等县包括在内，扩大了海疆缺的范围。相比粤、闽、苏三省，浙江省则是完全遵循中央政令行事，仅将沿海州县定为海疆缺，至于临近沿海及钱塘江流域之州县，均被排除在外。山东省的情况又有不同。康熙五十三年，山东省初次奏报沿海州县时，注册了19缺。雍正二年再次奏报时，新任巡抚陈世倌认为，原定19缺中，海丰县等13州县“俱系近海要地”，职务紧要，与海疆“实有关系”，遇有缺出，须“遴员保题调补”；至于利津、沾化、寿光、潍县、黄县、招远等6县缺，“虽近海口”，但“非关紧要”，毋庸在外调补，归于月份铨选可也(52)。不但强调地处沿海，还考虑职掌是否紧要，这是山东省有别于其他四省的特殊之处。
可见，各省在订立海疆缺时，均以是否沿海州县为主要衡量标准。但其又非唯一标准，广东、福建、江苏三省即将部分沿江缺囊括在内，从而扩大了海疆缺的范围；山东省非但考虑沿海，还权衡职掌是否紧要，从而缩小了海疆缺的范围。一大一小，说明各地在执行朝廷决策时，会因时、因地、因人而异，呈现出显著的时空特征和人为差别。
总之，清代海疆缺的订立分两步进行，雍正元年十月清世宗钦准吏部议复结果为第一步，标志着海疆缺制度的初步订立；雍正二年各省确定海疆缺数额及其分布为第二步，标志着海疆缺制度正式订定。从此，海疆州县官员之选任进入一新的阶段。
三 海疆缺之调整
海疆缺的设立，是因应雍正初年海疆局势变化和特殊地区官员选任需要而推出的，当然也会随着二者的变化进行调整。雍正四年(1726年)冬天，闽浙总督高其倬疏言：“福、兴、漳、泉、汀五府，地狭人稠，自平定台湾以来，生齿日繁。山林斥卤之地，悉成村落，多无田可耕，流为盗贼，势所不免。臣再四思维，惟广开其谋生之路，如开洋一途，前经严禁，但察富者为船主商人，贫者为头舵水手，一船几及百人，其本身既不食本地米粮，又得沾余利归养家属。若虑盗米出洋，则外洋皆产米地；虑透消息，则今广东船许出外国，岂福建独虑泄漏？虑私贩船料，则中国船小，不足资彼之用。”即从多个角度分析了南洋禁航令的不合理之处，并奏言：“开洋似于地方有益，请弛其禁。”(53)奏上，“诏下怡亲王会同大学士、九卿议行”(54)。雍正五年，清廷恢复南洋贸易(55)。弛禁之后，东南沿海局势为之再变，“海盗已是难觅踪迹”(56)，海疆事务趋于简便易行，此前因紧张局势和繁杂事务制定的海疆缺政策及优越的激励措施就显得不合时宜，需要再次调整。
此时，地方官员选任制度也发生了重大变化。雍正九年(1731年)十二月，清廷在广西布政使金条奏的基础上，确立了“冲繁疲难”制度。该制度以官缺所占“冲”(“路当孔道”)“繁”(“政务纷纭”)“疲”(“赋多逋欠”)“难”(“民刁俗悍、命盗案多”)四项之多寡，划定官缺等级和官员选任方式：四项俱全、三项相兼者，由各该督抚拣选属员，具题调补；二项相兼、仅有一项及四项俱无者，仍归吏部月选，掣签补授(57)。这是清代选任制度的一次重要变革，也是清代官僚政治发展过程中的一次自我调整，在一定程度上纠正了掣签造成的选任弊病，改善了任官环境。而与冲繁疲难制度不同，多数省份在订立海疆缺时，仅以是否沿海州县为衡量标准，并未充分考虑官缺的职掌与等级。这样，就有部分海疆缺或仅占一项，或四项俱无，并非繁难紧要之缺，需要改变选任方式。
从雍正末年开始，陆续有沿海省份调整海疆缺额。较早见诸档案的是广东省。雍正十三年(1735年)闰四月，广东巡抚杨永斌在调整粤省官缺冲繁疲难项数时说：
广东省沿海各州县，于冲繁疲难四项之内，无论专、兼、全有，因系海疆，或烟瘴、边远，均一例于本省拣选调补者……共计三十五州县缺。但所辖地方有大小之殊、繁简之别，如惠属之海丰，高属之吴川、石城，雷属之海康、遂溪、徐闻，廉属之合浦、钦州，琼属之澄迈、文昌、会同、乐会、临高、儋州、万州，均应改为中缺，请于原定题调沿海州县之三十五缺内除去。海丰等一十五州县，遇有报缺，毋庸拣选题请调补，听候部选。其余东莞等二十州县，均属滨海烟瘴要区，仍应于本省拣选调补(58)。
不再仅仅关注是否沿海，职掌的繁简也是考察官缺的重要内容。题上，奉旨准行，粤省一次性裁撤15缺，所属海疆缺总额从35缺减至20缺。
与广东省相仿，乾隆三年(1738年)十月，江苏省调整官缺繁简时，将原定海疆缺中“实非险要”之靖江、盐城、嘉定、如皋4县改归部选(59)。乾隆十三年(1748年)七月，署理江苏巡抚安宁又具题曰：
松属之奉贤，原定为繁疲难三兼沿海要缺，今查该县原系分邑，政务易治，虽在沿海，不为险要，应请改为疲难两兼沿海中缺。金山，原定为疲难两兼沿海要缺，今查该县虽系沿海，尚非险要，应请改为疲难两兼沿海中缺。淮属之阜宁，原定为疲难两兼沿海、沿河要缺，今查该县本属分设，命盗稀少，尚易治理，虽滨河海，尚非险要，应请改为疲难两兼沿海、沿河中缺。安东，原定为专繁沿河、沿海要缺，今查该县虽近河接海，但非险要，政务尚少，应请改为专繁沿河、沿海中缺……太属之镇洋，原定为繁疲两兼沿海要缺，今查该县虽处海滨，不甚险要，年来逋赋尚少，应请改为专繁沿海中缺……俱改归大部铨选(60)。
即将奉贤等5缺亦改归部选。经过两次调整，江苏省缩减了9个海疆缺。
山东省亦然。乾隆七年(1742年)三月，山东巡抚朱定元在调整鲁省官缺冲繁疲难等级时，亦将原定海疆缺中“专有一项及并无一项”之海丰、日照、福山、荣成、海阳等5县，改归部选(61)。乾隆十三年六月十八日，山东巡抚阿里衮再次具题曰：
乐安、即墨、蓬莱，政事颇简，原议因系海疆重地，非民淳事简之海疆可比，请在外题补。查我朝重熙累洽，海宇升平，地方宁谧，州县各官止须论事之繁简，不在地之濒海与否，应请更改，归部铨选(62)。
又将“政事颇简”之乐安、即墨、蓬莱3州县，从海疆缺中除名。这样，山东省海疆缺就从15缺(63)减至7缺。
可见，随着沿海局势、海疆政策和州县官选任制度的变化，沿海省份均不同程度地减少了海疆缺额，多者一次性达15缺，少者亦有数缺，幅度很大。在此期间，也有省份因行政建置调整而增设海疆缺的，如雍正二年九月，江苏省析大县为小县，于沿海地区设置镇洋、奉贤、金山、南汇、昭文等县，雍正九年，又于山阳县庙湾镇新置阜宁一县，均被定为海疆缺，在外调补(64)；雍正十二年，河东总督王士俊奏请裁卫设县，于山东省新置了荣成县和海阳县，亦定为海疆缺，在外题调(65)；浙江仁和、海宁二县，因处海塘重地，濒临海疆，职务繁杂，于雍正朝后期也被定为海疆缺，在外拣选(66)。但总体而言，增额远少于减额，海疆缺总额呈减少趋势。而且这一趋势仍在延续，迨乾隆中期重修《大清会典》(67)时，广东、浙江、江苏、山东四省仅余海疆缺47个(见“清代海疆缺分布表”)，只占原额(81缺)的58%。如将其间各省扩增之额数计算在内，所占比例则更低(68)。
至于福建省，“会典”中虽无明载，但据乾隆十九年(1754年)三月闽浙总督喀尔吉善所奏《闽省请循各省沿海州县报满升用例》一折可知，仅剩9缺。
今查闽省福州府属沿海之闽县、侯官、福清三县，泉州府属沿海之晋江、南安、惠安、同安四县，漳州府属沿海之龙溪、漳浦二县，均系沿海，亦均由通省州县拣选题调之缺(69)。
相比雍正二年海疆缺初定时的23缺，缩减了14缺，所余不足原额的40%。由此可见，福建省也与各省海疆缺变化大势相一致。
经过不断调整，五省海疆缺的分布发生了很大变化，简易之缺悉被剔除，余剩者均为繁要之缺。这样一来，海疆缺的内涵也发生了变化，不再仅指沿海之缺，还与职掌繁简联系起来，代指沿海繁要之缺。这是清代沿海形势和海疆政策变化的结果，也是以冲繁疲难为核心内容的地方官员选任和官缺等级制度在沿海地区逐步落实的结果。
与海疆缺范围变化相随者，还有激励措施。雍正元年订立海疆缺时曾明确规定，官员三年俸满，保题即升。随着形势的变化，不断有官员对此提出异议。雍正五年，福建巡抚毛文铨疏言，台湾地处海外要区，所属官员历俸六年才予题升，而海疆缺之州县均三年俸满即升，未免过优。于是建议：“沿海兼有棚民州县，准其三年俸满即升。若止系沿海而无棚民”之缺，“请照台湾例，三年称职，加衔再留三年升转”(70)。即以是否兼有棚民，将闽省海疆缺分为两类——兼有棚民者仍循旧制，三年俸满即升；无棚民者六年升转。疏上，奉旨准行(71)。这样，闽省部分海疆缺历俸时间从三年延长至六年。
乾隆年间，海疆缺奖励措施在继续调整，范围更广，遍及沿海五省；程度更深，兼及保举资格与历俸年限。
海疆缺奖励政策的第一次调整在乾隆十年(1745年)。山东巡抚喀尔吉善奏言，三年期满即行保题之例，本为鼓励人才而设，“必政绩卓越，方于海疆有益”。若行于现今海宇宁静、政绩未著之时，“转成升迁捷径，洵未允协”。于是建议，嗣后山东省沿海州县官员，“必须于三年中治行卓越，化导有方”，“士民乐业，地方宁谧”，“不但盗劫无闻”，“更能兴学校以振文教，劝农桑以裕民生”等有实在政绩者，“方许三年俸满日”，由知府申送，道员加结，布按查核，巡抚核题即升；如三年之内，“只系循分供职”者，“咨部停其报满，与腹地州县一体较俸升转”(72)。即根据官员三年内的政绩表现，决定是否保题；不再像以往那样，俸满即行保题。奏上，吏部议复准行，并将此例推广至沿海五省：“今山东沿海各缺，既据该抚奏称海宇宁静，盗案本属稀少，该州县不过循分供职，而坐待三年届满即得详请保题，非所以示鼓励而劝循良等语。其江南、浙江、广东、福建等省沿海各缺事同一例，亦应照议准东省奏请之例，行文各该省督抚，令其据实确查具题，以便臣部查照划一办理。”(73)使各省海疆缺的保题资格渐趋严格。
第二次调整在乾隆三十四年(1769年)。浙江巡抚永德具奏说，浙江仁和等15厅县，定为海疆要缺，三年俸满保题即升，原因是“从前定例之始，或因海氛初靖，或系新辟地方，教养绥辑，事非易易，故特予优叙，所以重责任而鼓励贤劳也”。而今“升平日久，海疆宁谧，其中事简民醇之区，较之内地繁剧大地，更易办理”，再循三年即升之例，于理不公。况且，苗疆缺业已订立久任之例，海疆缺与苗疆缺相比，“虽同为要缺，而苗疆则地居边界，苗性难驯，至若浙省之海疆，不过地居海滨，实在腹里，官民相洽，政教易行，其治理与苗地悬殊。苗疆人员尚于俸满之后再留三年，独浙省之海疆州县仍循旧例，一俟俸满即得升用”，显于铨法不平。兼之“州县为亲民之官，移风易俗，非久于其任不可”。综上考虑，永德认为，现有奖擢之例宜加变通，根据执政效果，将浙江海疆州县官员分为三类：“才守兼优、办事奋勉、卓有政绩”者，“准其保题，加以应升之衔留任，再满三年，题请升用”；“仅循分供职，而年力强壮，尚堪驱策者”，“题明撤回，俟有相当缺出，酌量补用”；“因循怠忽、贻误地方”者，“随时查参，分别勒休降革”(74)。不仅进一步细化保题资格，更将海疆缺的历俸时间延长一倍，从三年延至六年。奏上，吏部议准，并通行其他四省，海疆缺之升转从“优升”变为了“久任”。
综上可见，海疆缺之调整，体现在两个方面：一是官缺分布之变化，标志着海疆缺评价标准从是否濒临海疆向职掌是否紧要转变；二是历俸时间之变更，标志着海疆缺人事管理思想从优升向久任转变。这是清代海疆缺制度迈向稳定的标志，也是边疆官员选任制度臻于成熟的表现，更反映了清代海疆社会在国家政策作用下的合理变化。
四 结语
作为清代官员选任制度和海疆政策的重要组成部分，海疆缺经历了从初创到订立、调整、稳定的复杂过程：康熙五十年代，因满保奏请，经吏部议复、圣祖允准，遇沿海州县官员缺出，由皇帝钦简卓异人员发往补授，标志着海疆缺开始创制；雍正初年，由高其佩奏请，经吏部议复、世宗钦准，令沿海州县官员，由各该督抚拣选属员调补，标志着海疆缺正式确立；从雍正末年至乾隆中期，清廷不断调整海疆缺额和升转规则，使制度趋于稳定。历经复杂的调整过程，集选任方式、历俸办法和升转规则为一体的海疆缺，最终成为一种制度稳定下来。
海疆缺的订立，对清代官员选任、边疆治理和边防安全产生了重要影响。一方面，海疆缺是专门为沿海州县官员制定的一项选任政策，非但与内地州县官选任政策不同，也与其他边疆地区的选任制度有异，在清代选任体系中，占有独特的地位。这不仅丰富了清代特有的“官缺”(75)制度，使边疆地区官员选任与人事管理制度更趋成熟，而且海疆缺缺出，由督抚于属员中拣选调补的选任办法，较之掣签，无疑有利于为缺择人，使人缺相宜，进而有裨于朝廷政令执行、区域治理和基层社会控制。另一方面，海疆缺是清代海疆政策的重要组成部分，与海防政策和海防体系相辅相成，互为一体。如果说“海防政策是建立在国家对海疆开发和海疆安全的认识的基础上的，因而成为海疆政策的机枢，保证海疆安全、保障海疆开发成果的安全是海防的基本任务”(76)，那么海疆缺的订立，则是建立在国家深化基层治理和加强社会控制认识的基础上，成为海疆政策的行政根基，以保证朝廷决策的顺利执行和沿海社会秩序稳定为重要任务。前者是以国家强制力为后盾的硬性、刚性措施，后者则是以权力深化为标志的软性、柔性手段，一硬一软、一刚一柔，共同维持清代东部海疆秩序与国防安全。
当然，海疆缺的设立也是清朝统治者海疆“禁”“防”思想(77)的体现，具有一定的历史局限性。诚如何瑜所言，“考察康、乾盛世的海疆政策，在清廷统一台湾以后，其政策的主要目标是内防汉人，外防洋人，尤其是防备内外联合形成大规模的反清势力。在内防方面其主要内容是抑制台湾的发展，推行‘为防台而治台’的治台政策，和防止沿海商民与南洋吕宋、噶喇吧等国的勾连串通”(78)。无论是海疆缺的初创与订立，抑或是海疆缺的分布与调整，均明显地表现出这一特征。
注释：
①研究成果，相关学术综述或学术史回顾中多有论及。详情参见王日根：《清代海疆政策与开发研究的回顾与展望》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第3期；李国强：《新中国海疆史研究60年》，《中国边疆史地研究》2009年第3期；陈尚胜：《“闭关”或“开放”类型分析的局限性——近20年清朝前期海外贸易政策研究述评》，《文史哲》2002年第6期；王日根：《明清海疆政策与中国社会发展》，福建人民出版社2006年版，第20～30页；覃寿伟：《清代前期东南督抚与海疆社会治理》(博士学位论文)，厦门大学2006年，第5～13页；侯俊云：《雍正朝东南海疆治理研究》(博士学位论文)，暨南大学2007年，第1～7页。
②张炜、方堃主编：《中国海疆通史》，中州古籍出版社2003年版，第316页。
③现有成果多是根据《清史稿·选举志》来解释海疆缺的含义及分布。详情参见刘子扬：《清代地方官制考》，紫禁城出版社1994年版，第27页；曾小华：《中国古代任官资格制度与官僚政治》，杭州大学出版社1997年版，第174页；戴逸主编，郭成康著：《18世纪的中国与世界(政治卷)》，辽海出版社1999年版，第200、205页。据笔者管见所及，仅王志明《雍正朝官僚制度研究》(上海古籍出版社2007年版，第129～133页)和张振国博士学位论文《清代文官选任制度研究》(南开大学2010年，第159～160页)中简要论述了清代海疆缺的订立过程。
④王日根：《明清海疆政策与中国社会发展》，第141～148页。另参陈柯云：《论清初的“海禁”》，《北京师院学报(社会科学版)》1980年第1期；汪敬虞：《论清代前期的禁海闭关》，《中国社会经济史研究》1983年第2期。
⑤清初海疆政策演变问题，详参韦庆远：《论康熙时期从禁海到开海的政策演变》，《中国人民大学学报》1989年第3期；刘奇俊：《清初开放海禁考略》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》1994年第3期；王日根、苏惠苹：《康熙帝海疆政策反复变易析论》，《江海学刊》2010年第2期；王华锋：《“开海”抑或“禁海”——18世纪中国海疆政策演变》，《兰台世界》2013年第3期。
⑥蓝鼎元：《鹿洲初集》卷三《书·论南洋事宜书》，近代中国史料丛刊续编第41辑第401册，台北，文海出版社1977年影印本，第117页。
⑦蓝鼎元：《鹿洲初集》卷一《书·论海洋弭捕盗贼书》，第41页。
⑧中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》，中国社会科学出版社1996年版，第822页。陈小梅在硕士学位论文《清代东南督抚觉罗满保闽浙治理研究》(南开大学2011年，第15～20页)中，详细梳理了康雍年间福建弭盗的经过，可资参考。
⑨满保，满洲正黄旗人。康熙三十年进士，改庶吉士，授翰林院检讨，四十年迁侍讲，四十五年升国子监祭酒，四十八年擢内阁学士，五十年十一月被任为福建巡抚(参见吴忠匡等校订：《满汉名臣传·满洲名臣传》卷二二《觉罗满保列传》，黑龙江人民出版社1991年版，第621页；《清圣祖实录》卷二四八，康熙五十年十一月戊子，中华书局1985年版，第459页。另见王钟翰点校：《清史列传》卷一二《觉罗满保》，中华书局1987年版，第879页)。
⑩中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》，第822页；《清代吏治史料·吏制改革史料》第1册，线装书局2004年版，第144页。
(11)(13)中国第一历史档案馆编：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第3册，档案出版社1985年版，第344页。
(12)中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》，第766页。
(14)(15)中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》，第822、823页。
(16)《清史列传》卷一二《觉罗满保》，第879页；《满汉名臣传·满洲名臣传》卷二二《觉罗满保列传》，第621～622页。
(17)《清史列传》卷一二《觉罗满保》，第879页；《满汉名臣传·满洲名臣传》卷二二《觉罗满保列传》，第622页。
(18)(20)(21)《清圣祖实录》卷二五三，康熙五十二年二月癸酉，第507、507、506～507页。
(19)《清史列传》卷一二《觉罗满保》，第879～880页；《满汉名臣传·满洲名臣传》卷二二《觉罗满保列传》，第622页。
(22)中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》，第1000页。按，关于这一过程，王志明、孟繁勇等亦有论述。详情参见王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第131～132页；孟繁勇：《清代督抚满保与东南海防》，《社会科学战线》2009年第9期。
(23)(24)中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第13册，广西师范大学出版社2002年版，第188～189、188～190页。
(25)中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第14册，第280～283页。
(26)刘凤云：《清康熙朝的禁海、开海与禁止南洋贸易》，故宫博物院、国家清史编纂委员会编：《故宫博物院八十华诞暨国际清史学术研讨会论文集》，紫禁城出版社2006年版，第56页；何瑜：《清代海疆政策的思想探源》，《清史研究》1998年第2期；王日根、苏惠苹：《康熙帝海疆政策反复变易析论》，《江海学刊》2010年第2期。
(27)王华锋：《“开海”抑或“禁海”——18世纪中国海疆政策演变》，《兰台世界》2013年第3期。
(28)《清圣祖实录》卷二七一，康熙五十六年正月庚辰，第658页。
(29)张振国：《清代文官选任制度研究》，第87～91页。
(30)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第121～143页；张振国：《清代文官选任制度研究》，第156～160页。
(31)赵尔巽等：《清史稿》卷五○四《高其佩传》，中华书局1977年版，第13909页。
(32)《清圣祖实录》卷二二九，康熙四十六年五月戊寅，第298页。
(33)《清圣祖实录》卷二八九，康熙五十九年九月辛卯，第813页。
(34)《清世宗实录》卷五，雍正元年三月辛卯，中华书局1985年版，第116页。
(35)《清世宗实录》卷一一，雍正元年九月癸未，第202页。
(36)中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册，江苏古籍出版社1991年版，第954页。按，顺治二年，清军攻下南京，设置江南省，管辖应天府等处地方。康熙六年，江南省一分为二，置江苏和安徽两省。后因沿袭“旧式”，时人仍有称江苏为江南者。详情参见傅林祥：《江南、湖广、陕西分省过程与清初省制的变化》，《中国历史地理论丛》2008年第2期。
(37)(38)中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册，第954～955、955页。
(39)(40)(42)(43)中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第6册，第78、78～79、78、79页。
(41)康熙《大清会典》卷八《吏部·汉缺选法》，近代中国史料丛刊三编第72辑第711册，台北，文海出版社1994年版，第311页。
(44)乾隆《大清会典则例》卷八《吏部·文选清吏司·遴选二》，文渊阁四库全书第620册，台北，“商务印书馆”1986年影印本，第210页。按，需要指出的是，乾隆《大清会典则例》此处记载有两处错误：一处是时间上的错误——“雍正二年”。若将此处所载官缺与前述雍正二年海疆缺进行对照，可以发现二者差异很大，故乾隆《大清会典则例》记载为雍正二年，显然有误。据笔者考察，这一范围应是乾隆《大清会典则例》内容截止之时即乾隆二十三年各省海疆缺的分布情况。另一处是范围上的错误——江南、浙江、山东、广东四省。雍正二年初定时，海疆缺遍及东部沿海五省，此处漏掉了福建省。漏掉福建省的原因，史无明载，据相关记载推测，当与乾隆《大清会典则例》卷八所载乾隆十九年的一条材料有关：“(乾隆)十九年议准，福建之闽、侯官、福清、晋江、南安、惠安、同安、龙溪、漳浦等九县，均系沿海要地，请照山东等省沿海州县之例，三年之内，果能缉盗安民，教养实有成效者，该督抚保题，照例升用。”(乾隆《大清会典则例》卷八《吏部·文选清吏司·遴选二》，第210页)就此条史料看，好像福建省直至乾隆十九年才订立海疆缺，但实际情形并非如此。详情参见《闽浙总督喀尔吉善奏为闽省请循各省沿海州县报满升用之例等事》(乾隆十九年三月二十九日)，中国第一历史档案馆藏：《录副奏折》，档号：03-0088-075。
(45)雍正二年五月二十二日具题，七月二十五日吏部议准，七月二十七日奉旨注册。详情见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第13册，第188～190、533～536页。
(46)雍正二年四月初六日具题，五月初六日吏部议准，五月初八日奉旨注册。详情见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第10册，第441～443页；第11册，第391～394页。
(47)雍正二年闰四月二十九日具题，六月十二日吏部议准，六月十四日奉旨注册。详情参见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第12册，第7、369～370页。
(48)雍正二年四月二十七日具题，五月十七日吏部议准，五月十九日奉旨注册。详情参见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第11册，第22～23、557～559页。
(49)雍正二年七月十五日具题，八月二十一日吏部议准，八月二十三日奉旨注册。详情参见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第13册，第576～577页；第14册，第280～283页。
(50)顾祖禹《读史方舆纪要》卷一○五《广东六·琼州府》记载：“府外环大海，中盘黎峒，封域广袤二千余里，盖海外之要区，西南之屏障也。”(贺次君、施和金点校，中华书局2005年版，第10册，第4766页)
(51)闽浙总督满保具题曰：“臣等会核，从前所题闽县等十六州县，止就海滨而言，尚有侯官、仙游、安溪、南靖、长泰、平和、福安等七县，皆与沿海毗连。合之从前所题，共一州二十二县，俱系沿海紧要地方。所有员缺，相应题请，交部注册。”中国第一历史档案馆编：(《雍正朝内阁六科史书·吏科》第10册，第442页)
(52)中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第14册，第281页；雍正《大清会典》卷一四《吏部文选司·改调》，近代中国史料丛刊三编第77辑第762册，台北，文海出版社1994年版，第648页。
(53)(54)《清史列传》卷一五《高其倬》，第1062页。
(55)侯俊云：《雍正朝东南海疆治理研究》，第36～37页。
(56)王华锋：《“开海”抑或“禁海”——18世纪中国海疆政策演变》，《兰台世界》2013年第3期。
(57)刘铮云：《“冲、繁、疲、难”：清代道、府、厅、州、县等级初探》，台北《中央研究院历史语言研究所集刊》第64本第1分，1993年3月。另参董枫：《清代府县级行政单位划等问题的再审视——以乾嘉时期浙江省县级单位划等情况的讨论为例》，《历史地理》第25辑，上海人民出版社2011年版，第99～107页；张振国：《清代道、府、厅、州、县等级制度的确定》，《明清论丛》第11辑，故宫出版社2011年版，第382～400页。
(58)中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》第81册，第41～42页。
(59)《清高宗实录》卷七八，乾隆三年十月甲申，中华书局1985年版，第230～231页。
(60)《署理江苏巡抚安宁题请遵议本省道府同知通判州县应题应调各缺事》(乾隆十三年七月二十四日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-04598-006。
(61)(65)《山东巡抚朱定元题为以冲繁疲难四项为准逐加酌核全省各缺事》(乾隆七年三月初三日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-03942-008。
(62)《山东巡抚阿里衮题为遵旨查明奏报东省道府州县应题应调情形以便名实相符事》(乾隆十三年六月十八日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-04590-009。
(63)雍正十二年，山东省裁卫设县，于登州府新置荣成、海阳二县，定为海疆缺，故海疆缺数额从13增为15。
(64)牛平汉主编：《清代政区沿革综表》之“江苏省”，中国地图出版社1990年版，第120～137页；《署理江苏巡抚安宁题请遵议本省道府同知通判州县应题应调各缺事》(乾隆十三年七月二十四日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-04598-006；乾隆《大清会典则例》卷八《吏部·文选清吏司·遴选二》，第210页。
(66)《浙江巡抚顾琮题为核定浙省道府知县等应题应调各缺事》(乾隆十三年四月十一日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-04573-005。
(67)乾隆《大清会典》及《大清会典则例》于乾隆二十九年修成，内容截止到乾隆二十三年。详情参见朱金甫：《略论〈大清会典〉的纂修》，《故宫博物院院刊》1995年第1期；林乾：《〈清会典〉的历次纂修与清朝行政法制》，《西南师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期。
(68)由前文可知，从雍正二年至乾隆二十三年，江苏省至少增加了6个海疆缺，浙江、山东省各增加了2缺。这样，四省海疆缺总额为91缺，所剩47缺仅占总额的51.6%。
(69)《闽浙总督喀尔吉善奏为闽省请循各省沿海州县报满升用之例等事》(乾隆十九年三月二十九日)，中国第一历史档案馆藏：《录副奏折》，档号：03-0088-075。
(70)(71)《清世宗实录》卷六○，雍正五年八月甲申，第911页。
(72)《山东巡抚喀尔吉善题为特饬查议东省府厅州县繁简各缺拣选题补事》(乾隆十年十月初九日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-04348-003；《清高宗实录》卷二五二，乾隆十年十一月戊寅，第264页。
(73)《大学士兼管吏部尚书事张廷玉、吏部尚书讷亲题为遵议山东省乐安等沿海州县三年期满核实升用并武定等州县酌改繁简事》(乾隆十年十一月初九日)，中国第一历史档案馆藏：《内阁吏科题本》，档号：02-01-03-04369-010；《清高宗实录》卷二五二，乾隆十年十一月戊寅，第264页。
(74)《浙江巡抚永德奏为海疆俸满人员宜分别等差以肃吏治事》(乾隆三十四年三月十九日)，中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折》，档号：04-01-12-0128-111。
(75)“官缺”是清代特有的一种选任术语，“是指政府机构中所设官位的性质类别及编制额数，是解决已进入仕途的官僚不同集团在权力上如何分配、任官权由谁掌握、不同性质的官职如何派任，以及官职额数的控制等等问题”(杜家骥：《清代官员选任制度述论》，《清史研究》1995年第2期)。
(76)王日根：《清代海疆政策与开发研究的回顾与展望》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第3期。
(77)何瑜：《清代海疆政策的思想探源》，《清史研究》1998年第2期。
(78)何瑜：《康乾盛世与海疆政策》，《清史研究》1993年第1期。
原载于：《史学月刊》，2015年第9期， 第93-103页。