在以往的研究中有一个误区,多以为洋关一旦建立,税务司人员即可按照新定税则进行征税,洋税亦随即增长。洋关取代榷关似乎是一件顺理成章的事情。但如果联想到赫德努力地在全世界(或者准确地说是在欧美各国尤其是列强)广泛招募人员,19世纪60年代还曾努力周旋于清政府中枢与地方大员之间,就不难发现其间的不和谐。笔者拟在本章中就洋关如何在清政府的管理体系中立足进行探讨。
在海关史的研究中,有一个一直未能解决的问题:咸丰末年到同治初年的各地税务司是如何建立的?目前的研究多聚焦于总税务司李泰国和赫德,聚焦于他们个人性的活动,对于各地税务司如何活动,如何一步步争取到各省官员的支持则研究较少。
1949年前的晚清海关研究多由前税务司人员主导,最著名的莫如魏尔特、马士,出于种种原因,他们有意无意地塑造出“赫德神话”,将晚清税务司制度的演变描述为赫德的个人英雄史。而中华人民共和国建立以后的研究虽然多侧重将税务司解释成中外反动派相互勾结的产物,但也没有改变这样一种论述的路径。撇开那些过度意识形态的表述,我们能发现这样的结论其实至少是没有足够的细节作为支撑。我们若能厘清开埠之初各地税务司的实际作为,当能解开税务司获得清政府信任的真正原因。现在的研究已经弄清楚的是,税务司对于增加关税收入、补充国帑颇有助益,但这种增长其实损害了地方官员的灰色(黑色)收益。仅凭这一点就使得税务司难以得到他们的支持。那么是什么原因使得税务司最终获得了地方官员的承认呢?
洋关地位得以确立的核心因素自是税额的增长,为清政府筹备了大量的财源。此前学者们也多关注到这个方面。对于赫德在19世纪60年代初在各省的巡视、与各封疆大吏之间的钩心斗角,前辈也已有过表述。笔者以为,除了赫德之外,各地税务司的表现是真正促使税务司体系扎根于清政府权力体系的核心因素。
一、新关的设置
1859年8月中英《天津条约》签订,其中对外人帮办税务进行了明确规定:
通商各口收税,如何严防偷漏,自应由中国设法办理,条约业已载明;然现已议明,各口画一办理,是由总理外国通商事宜大臣或随时亲诣巡历,或委员代办。任凭总理(外国通商事宜)大臣邀请英人帮办税务并严查漏税,判定口界,派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表望楼等事,毋庸英官指荐干预。其浮椿、号船、塔表、望楼等经费,在于船钞项下拨用。至长江如何严防偷漏之处,俟通商后,察看情形,任凭中国设法筹办。
这个条文隐含着数层意思。第一,各国(尤其是英国)放弃了“领事担保”制度,将收税、缉私等责任“推还”给了清政府。第二,各国吸取清代各海关各自为政的历史经验,要求“画一办理”。这个要求在晚清的政治体制之内其实是一个不可完成的任务——因为各海关事实上是处于各省督抚的控制之下。“画一办理”的规定也就为日后统一的、受控于列强的总税务司体制奠定了基础。第三,虽然条约中载明邀请三国中何人帮办税务并不受领事“指荐干预”,但这仅仅是各国摆脱由此而来可能需要承担的责任的一种托词,事实上列强各国中受聘任职于海关的人员依旧受到领事裁判权的保护,而且清政府依旧必须在受聘人员中寻求平衡(包括人数和职位)。
可能是基于不去打破清政府政治体制的需要,条约中虽明言“各口画一办理”但却未曾要求建立一个统一的海关管理机构。但这个条约却使原本非法的、不合体制的、仅限于上海一口的沿用外人帮办税务的制度,推广到其他各口岸。条约中又明言各国领事不得“指荐干预”,使得李泰国必须经过个人努力方可达到其目的。而条约中也未曾说明各口“帮办税务”的制度是否需要有一个类似“总税务司”的统领机构,仅依据“各口画一办理”的含糊规定,似又不足以成为将上海制度推广的法理依据。而事态的发展却似乎是对这个英国人特别眷顾。
咸丰八年十二月二十八日(1859年1月31日),两江总督何桂清奉命为“各口通商大臣”。何桂清对李泰国比较信任,随即于1859年5月任命李泰国为“总管各口海关总税务司”,札谕全文如下:
兹派令(李泰国)帮同总理各口稽查关税事务,准其会同各监督及本大臣所派委员总司稽察,悉照条约画一办理。各口新延税务司统归钤束。设有未能尽善之处,随时报候查办。酌定五年为限,议给辛俸准由江海关支给。李总税司膺此重任,自宜一秉大公,尽心办事,毋负信任至意,是所切嘱。
李泰国由此从清政府取得了全权管理各口税务司的权力。可能是事先已得通知,李泰国于此前的3月即通过江海关监督吴煦向何桂清呈送了《江海关呈送税务司条款清折》,在清折中吴煦代李泰国表达了其雄心勃勃的构想:
现蒙总办通商钦差何宫保邀伊帮同总办,务须新旧各口一律照上海式,各派外国人为税务司,俾归划一,以外国人治外国人,始能得法。
李泰国在雄心勃勃之余并未顾及各省的差异性,而时任江苏按察使的薛焕则想到了这一层:
哩夷经费一节,最费筹画。此省不能定彼省之经费,此是中国定例,万难迁就,而哩夷必以总办在此,借词要挟,不如与之婉商别口。雇夷司税一层,此时暂听各口监督先雇,彼此断不能得法,如此一办,则各口自居募夷之名,再阅后文,而哩夷仍能遂其愿也。……阁下(指吴煦)务遵照宫保函嘱之意并参酌弟先后来函所议各层,委婉开导,使之就范方好。总以中国体制如此,不能活动压之。
历史就是这样有趣,后来事态的发展确如薛焕所说,而却又一定程度上遂了李泰国的意愿。
1859年的广州,虽有广东巡抚柏贵在任(总督叶名琛早已被英人绑架前往加尔各答),但其实自1858年起就是一座英法联军控制下的城市。为地方大员们所欺瞒的中央政府,依然敕令粤海关向中央和其他省份解送银两,而粤海关已奉叶名琛之令关闭。无奈之下,两广总督劳崇光与粤海关监督恒祺决定“邀请”已赢得他们好感的英国领事馆翻译官赫德帮办税务。聪明又洞烛时势的赫德转而推荐了李泰国。是年10月,受到粤海关邀请又得到了英国公使支持的李泰国来到广州,于10月24日开办粤海新关,1860年1月1日又开办了潮海新关。这是李泰国在其自江海关之后,又建立的两个海关,但他在其他各口岸却遭到了挫折。
于是,李泰国转而去做薛焕的工作,到了1860年12月30日,薛焕以奏片上请“所有各外国通商一切防弊弥衅事宜,饬令该英人帮同各口管理通商官员筹办,并由恭亲王等咨行各省将军、督抚、府尹一体查照”。
葛松在其著《李泰国与中英关系》中对此评论道:
税务司制度只能在当地清政府官员准许的条件下才能推广到有关口岸(在这方面,天津海关是照此办理的)。事实上在上海,只有一次偶然的机会,两江总督一职在一个短暂时期内由愿意追随何桂清所立下的先例的汉族官员充任。在广州,任广东巡抚的满洲官员对税务司制度的优点持有怀疑态度。对阐明他的观点的奏折,朝廷曾在批复中指出,在外国人正在进军攻击时,对雇用的外国人支付薪金是个不正常的事。至其他三个口岸(厦门、福州、宁波)所在地的三位满洲官员曾奏称应征税课,当地官员是以管理等语。在奏折中他们并未直接提及何桂清曾咨请他们考虑(是)否另派“大员”办理海关事宜。可以肯定,在1860年初李泰国拟将税务司制度推广到这些口岸,但也可以同样肯定,由于这些反对意见,计划也被推迟了。
葛松的评论如许多外国人(如魏尔特)一样过分强调满人的保守性和对外国人的抵抗,而不知有更多的汉族士大夫怀有比这些满人更激烈的排外情绪,但他关于税务司的建立需要地方大员的支持无疑是正确的。
二、咸同年间的厦门海关
明代的厦门税关情况暂且不论,清代的厦门关开设于停止海禁后的康熙二十三年,其设关具体地点在泉州府同安县厦门塔仔街张厝保。但厦门并不是闽海关的衙署所在地,厦门是隶属于福州将军兼管的闽海关的几个总口之一,其地位至少低于设于福州南台的福州口。至晚从道光年间起,厦门口的最高负责人是督理厦门税务,这是一个兼差,一般由福州驻防八旗派出,其原职是骁骑校、参领、佐领等中等武官。督理厦门税务司的直接管辖者就是兼管闽海关印务的福州将军。
在道光二十三年厦门开埠之前,厦门海关的税额是与南台等各口合并计算的,从闽海关的总体情况而言,厦门关税额似乎即使在经济比较低迷的嘉庆、道光年间也能征收足额。
道光二十三年闰七月初三日(1843年8月27日)起,厦门口作为中英《江宁条约》划定的五个通商口岸之一,开始征收对外商税。其时,管理架构依然没有改变,依旧是由福州将军统辖,督理厦门税务具体负责。改变的是厦门口的关税分成了两种,一种是针对“夷商”的夷税,另一种是针对国内商人的榷税,二者依据的税则也不同。而具体征收者都是闽海关的税吏。
咸丰八年,依据《天津条约》,厦门海关的海关机构发生了巨大的转变,即税务司的设立。目前的研究并不清楚的是,作为福建最高政务和军事长官的闽浙总督、福州将军等人是否曾经如广东那样试图设立一个独立于李泰国之外的“协办税务”机构。按照现在的一般记载,厦门海关是在咸丰十一年(1861)六月初七日正式开埠的,但无疑此前即已有外籍人员参与到海关的管理过程之中。从当时福州将军的奏报来看,这些外籍人员并不是很得力,主要还是依靠中方的官吏,而作为代理总税务司的费士来(George Henry Fitzroy)和福州、厦门海关税务司华为士(W.W.Ward)与清政府官员之间还颇有龃龉。时任福州将军的文清上折对他们进行了猛烈的攻击:洋税的开征大大减少了常税的收入,而费士来等人绝不体谅他们这些官员的苦衷;税务司自行开报洋税征收情况可能会因为大权独揽而产生问题(“税数既任其开报,货物又归其包揽,诚恐以多报少,弊窦丛生”);而华为士又不通汉语,全凭通事转译,更会产生问题。因此,文清建议只是让税务司试办而不是全权负责,甚至动手让常关的人员代替税务司人员进行查验货物,压缩税务司的职权。初始时的不愉快并不能阻止税务司的建立,福州将军、督理厦门税务、厦门税务司三者之间微妙的关系很快地建立起来。福州将军作为高级官僚,其地位明显高于督理厦门税务,督理厦门税务与厦门税务司是同级机构,厦门税务司虽然在原则上与福州将军为敌体,但在正式行文时,还是使用下对上的申陈文书,体现出对福州将军地位的尊重。
作为闽海关监督的福州将军很少出面与税务司进行协商,关于税率、征缴税款、贸易纠纷的处理大抵在税务司与“督理厦门税务”之间进行。
注:每个时间段内有数人者,为前后任,而非同时到任。
福州将军对税务司的抱怨是一直存在的,这种抱怨主要是基于自身利益和所在机构利益受损的事实。更为重要的是,闽海关作为清政府的榷关之一,是有征收税课的最低限额的,若低于此数目就需要兼管闽海关的福州将军进行赔补。
不知何故,在税务司的统计中(参见表4-1-1),厦门税务司正式上任以1862年元旦算起。在1862年至1868年的不到7年时间里税务司有12任6人,其中鲁逊两次均为华为士离开期间短期代理,巴德两次为休士离开期间短期代理,而至克士可士吉开始在任时间较长。而督理厦门税务作为福州将军委派的官员则完全按照自己的人事制度,基本为一两年一任。
三、海关监督与税务司之公文
在税务司正式的文献记录中,税务司与海关监督是平级机构,由此而来的公文也似乎应当是咨文。而这两个机构之间似乎也应当来往密切,或者说至少是文牍往来频繁。但在China and the West等文献中反映出来的情况似乎反差颇大。
21世纪初,英国剑桥大学的方德万(Hans van de Ven)教授和布里斯托尔大学的毕可思(Rolert Bickers)教授等组成一个海关研究小组与南京第二历史档案馆合作编辑了有关海关档案,并由英国一家公司(Thomas and Gale)以“China and the West”为题以胶片形式对外发布。其中的第174卷至182卷收录了海关监督与税务司的往来公文。这些胶卷中第177号胶卷涉及了19世纪60年代——海关设立之初的档案。这卷胶片为我们揭示了地方税务司建立的过程,揭示出了除了赫德之外的税务司的实际工作以及税务司与海关监督公务来往的程式和内容。笔者希望通过自己的描述来揭开各地税务司建立的另一个侧面,除了“伟大、光荣”的总税务司之外的另一个侧面。
(一)公文之格式
以往的研究可能是因为多注重江海关、津海关等位置颇为特殊的重要海关,而诸如粤海关、闽海关这样的特殊海关则有自己特殊的规定。粤海关监督和闽海关监督情况的特殊之处在于他们的个人地位较高,管辖范围之内有多处海关,如闽海关范围之内有四处税务司:南台(福州)、厦门、淡水、打狗(今高雄),而兼任闽海关监督者为正一品的福州将军(他的正式名称是“镇守福州等处将军兼管闽海关印务”),就本文中主要涉及的同治初年,福州将军为英桂。
除了福州将军之外,与厦门税务司有正式公文来往的还有兴泉永道(全称是“大清钦命分巡兴泉永兵备道”)和作为福州将军派出管理厦门税务的“督理厦门税务”(到光绪后期,其正式名称改为“督理厦门总口通商税务兼洋药税厘”)。闽海关监督机构与税务司之公文往来者不同时期、不同情况有各种不同格式。这里介绍的是档案中出现最多的两种公文格式:札与照会。
1.札
福州将军兼闽海关监督,在行文厦门税务司时,使用这种上对下的公文格式。福州将军向税务司发出札文大致有三种情况:第一种是闽海关有事情需要税务司办理;第二种是转发来自同级或上级机构的咨文;第三种是各国领事照会需要税务司去查办。就笔者所见,第二种情况最多,这种公文我们可以称为“嵌入式札文”。其写法一般开头是:“镇守福州等处将军兼管闽海关印务某某为札行事。按于某年某月某日准某某衙门函开……”中间则是转述来自其他衙门的公文的内容,结尾是“为此札行税务司即便查照(办理)可也。须至札者”。
2.照会
兴泉永道和督理厦门税务二者都是与税务司平行的机构,因此他们的公文也采用了这种平行文书,相比于仅有地方管理权的兴泉永道,督理厦门税务与税务司之间的公文似乎要多得多,就材料中所见,至少现存2/3以上的公文出自督理厦门税务与厦门税务之间。让笔者比较诧异的是,在档案中间居然发现了两份来自福建水路提督的公文,而格式居然也是照会。
除了以上两种公文外,可能是基于让税务司了解事件背景的需要,海关监督衙署方面也会将清政府内部的一些公文转发给税务司。这些公文统称抄单,主要是涉及海关事务的奏折。
除了以上三个机构与厦门税务司之间有直接来往之外,还有一些其他机构与厦门税务司有间接的来往。档案中所见较多的是总理衙门、南洋大臣和闽浙总督。但是,即使是直接涉及厦门海关的事务,这三个机构也不会直接行文厦门税务司而是向福州将军发出咨文,由福州将军转行税务司。这是当时清政府的公文程式,不可越级给下属行文,他们自不会贸然违反。
(二)公文之数量
厦门税务司在整理这些清政府方面的公文时,按照来源的不同,将其分成了两种。来自福州将军的以“传字某某号”按照时间进行了编排,而来自兴泉永道和督理厦门税务两处的公文则以“会字某某号”按照时间进行编排。
也许是地位太高,不屑于与洋人税务司有太多的交涉,也许是厦门离福州太远,福州将军给厦门税务司的公文并不多,从资料所见,每年最多只有10余件,还有很多年份只有数件。例如,同治元、二年共有9件,系传字第一号起至第九号;同治三年只有5件,是从传字第十号至第十四号;同治四年共9件,自第十五号起至第二十四号;同治五年只有4件,是从传字第二十五号至二十八号;同治六、七、八年合计12件,自第二十九号起至第四十号;同治九年至光绪元年为第四十一号至五十号,共10件;而光绪二、三、四年则接连三年没有任何札文。传字系列的公文起自同治元年八月初三日,为传字第一号,此后每一年或数年编订一次,但序号是连续的,直至光绪元年三月十五日开始重新编订序列号。
与之相比,兼差“督理厦门税务”的骁骑校或者佐领们和税务司之间的公文则多得多,每年都有数十件,甚至上百件。例如,同治三年十一月十一日的编号是会字第六十号;同治四年闰五月初九日的照会会字第八十七号,由此推算似乎在开埠之初即每年有50件。到了光绪年间,笔者所见的编号最高者达到了一千八百十七号。
四、共济时艰:太平军余部攻击福建时的税务司
1864年7月,太平天国的首都天京被湘军攻破,其余部则继续在长江中下游进行反清大业,其中以李秀成堂弟侍王李世贤为首的太平军开始进入福建境内,并于同治三年九月十三日(1864年10月13日)攻克漳州府。到达海边之后,李部不仅试图购买洋枪洋炮,还试图联络洋人。此时的厦门税务司则秉持扶助清政府的理念而积极查禁军火走私,甚至直接领兵攻击太平军,实现了“中外一体”。
太平军攻克漳州后,引起了清政府的恐慌,而与此同时,一些期望暴富或同情太平军的西方商人、冒险家开始通过海路为太平军提供军火、粮食。清政府认为,“外国匪徒夹带军器,附搭火轮、夹板等船,进入中国该处(漳州)口岸投顺贼匪,大为军务之害”。出于引起外交纠纷的担忧,福建地方政府的官员们将查缉走私的任务从同治三年十月(1864年11月)起交给了税务司和各国领事:“惟外国匪徒,中国难以查悉,应由各国领事官设法查拿,以绝根株,为此特札休税司会同各国领事官示谕所属民人此后务须安分守己,各自营生。”
在这件事情上,厦门税务司休士表现得极为配合。早在十月下旬,在得到兴泉永道的通知后,休士即已派人巡查海面,并抓获包括两名英国人在内的多名接济太平军的外国人员。
同治三年十二月十七日(1865年1月14日)晨,厦门税务司的通事林抓获误将税务司署当作外国领事馆的太平军首领陈金龙,在押送厦门海防厅衙门讯问后即于当天处死。
同治四年三月(1865年4月)中旬,厦门税务司查获“在虎头山非通商口岸私以军火济逆”的英国轮船古董号。依据和约,船货入官,古董号此后成了厦门税务司的专属缉私船。
同治四年三月(1865年4月)下旬,厦门海关在休士的率领下又查获了“满载军器,希图接济发匪”的西洋国(葡萄牙)夹板船,随即将其船货入官,解交给福州的清政府。
厦门税务司在协助清政府的过程中最重要的一件事就是诱捕了白齐文。白齐文(H.A.Burgevine,或译白聚文,1836—1865年)早年参加法军,参与过克里米亚战争。1860年,他在上海与华尔一起组织洋枪队对抗太平军,并在1862年华尔死后接任洋枪队队长,后因与清政府的冲突而转投太平军,战争失利后投降常胜军戈登,并被美国驻上海领事遣送到日本。同治四年四月十九日(1865年5月13日),白齐文试图伙同英国人克令和另一名外国人从厦门附近登陆,结果被与之相熟的清军外籍教习司瑞里发现,并引诱至漳州附近,报知厦门税务司,恰逢代理税务司巴德正派人访拿白齐文。白齐文随即被捉。白齐文溺死在解送前往苏州途中。
五、小结
在休士帮助清政府多次查获向太平军走私的军火之后,福州将军和闽浙总督都对他的表现极为满意,多次要对他嘉奖。当休士和福州税务司美里登在同治四年三月(1865年4月)前先后提出要回国休假时,福州将军、闽浙总督、福建巡抚三人联衔会奏称赞其“自办理洋人济匪事宜以来,均能一秉至公,不避嫌怨,而其才识尤为卓出流辈,中外推赞,并无异词”,“深明大义,可嘉之至”,还盛情挽留他们继续留任。这大概也是休士得以多次留任的原因(参见表4-1-1)。但奇怪的是,这样一个极大地促进了税务司和地方政府合作的人物在税务司历史上却鲜有记述。
在税务司历史上,自赫德开始,他们一直标榜的是在面对清政府的内部、外部战争中秉持“中立”的政策:
作为总税务司,并为全局利益计,必须明白指出并予记录在案,凡海关在册人员不仅不予批准,而且禁止参加与战争有关之活动。任何好冒风险之关员自行决定志愿参加六〔陆〕军或海军服兵役,一旦服役,则不能亦不再归属于海关。每位志愿者自行承担违背本国法律与违反中立之惩罚风险。……不如此行事将危及海关之生存,而海关之倾覆又将招致诸多危难。
从这个事后通令大概可以了解赫德何以要将厦门税务司的行动淹没在历史的长河中。但在1865年赫德巡视福州、厦门海关时,并没有对他们的行为提出任何的批评。我们至少可以将之理解成一种放纵。而正是这种放纵,使得福建地方政府对税务司的态度发生了巨大的转变,由拒绝、敌视变为支持和欢迎。
在以往的研究中,近代海关史的研究者多注重税务司在征税、港务、贸易统计或者是与列强勾结的方面,以这些证据来论证税务司得以在中国扎根的原因。这些事实难以解释很多现象,例如,洋税的征收是触犯了海关监督们的个人和机构利益的(洋税的透明性使得他们无法隐匿税款,无法中饱私囊;洋税的开征,尤其是免重征和内地子口税使得常税的定额无法完成,影响政绩);港务的建设固然是商民称便,但这些不涉及官员个人考绩,也不是官员们关心的事情,并且工程也不是他们可插手分肥的。厦门海关在同治初年的情况为我们打开了理解税务司立足的另一扇窗户:税务司在帮助清政府处理很多麻烦事,在维护晃动的政权。而正是休士、巴德、美理登等人的努力,使税务司得到了福建地方官场的广泛认同。虽然赫德等人力图隐瞒这段特别的历史,但就是这段历史给予了税务司扎根在中国官场的立足点。
本文节选自《咸同时期的榷关与财政》（任智勇 著，北京师范大学出版社，2020），注释从略。
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