王日根 | 由明及清东南海岛治理的政策嬗变

由马光（搬运工）
5 4 月, 2023

由明及清东南海岛治理的政策嬗变

王日根

作者简介

王日根，厦门大学历史与文化遗产学院教授、博士生导师，兼任国务院学位委员会第八届中国史学科评议组成员，研究方向为明清社会经济史、海洋史，主要著作有《乡土之链：明清会馆与社会变迁》《明清民间社会的秩序》《耕海耘波：明清官民走向海洋历程》《明清科举制度与文治》等。

本文为建构中国历史学自主知识体系专栏，国务院学位委员会第八届学科评议组（中国史组）“中国史研究的传承与发展”笔谈之四。

明代前期在政策层面曾注重对沿海区域的军事管制与行政设置；明中叶却出现了设防越多倭寇海盗越猖獗的失控状态，放弃海岛成为普遍的政策取向；及至明末，东南海岛绝大多数受控于郑氏集团手中。清初禁海迁界直至统一台湾，实现了对海岛区域的逐渐治理，但总体而言，受制于各种主客观原因，治理力度不及陆地。

一、明清东南海岛的一般状况

中国东部沿海共有约9000个海岛，但海岛的状态是千差万别的，有的适合开发治理，有的却无法开发利用。成书于民国年间的朱正元的《福建沿海图说》有相关记载，例如：

“烈屿凡三十六乡，居民约共一千三百余户，本岛种植不敷民食，捕鱼者亦甚寥寥，惟赖往南洋新嘉坡各岛经商，虽资本微薄，所获不丰，足以自糊其口。”这是到了与南洋的贸易打通之后，人们栖息该岛，便利去往南洋。这里无论是耕种还是捕鱼，都不太合适。

“大嶝凡十余乡，有小店数家，其西面一带尽系盐地，南面双后村设有盐局，归金门场兼管，平时阒寂无一人，居民亦往南洋新嘉坡各岛谋生。是岛潮退，四面尽系泥滩，东与小嶝，西与陆岸之澳头连成一片。”本来这里是制盐的地方，这方面的利益不大之后，人们也改为往新加坡谋生了。

“角屿无居民，小嶝人往种山芋，然多鼠，方熟为食殆尽。山多乱石，南面近岛一带礁石尤多。”作为可以种植山芋的地方，却因为鼠患而宣告其无法让人定居。

“前屿在鸡屿北偏东二里半，北面陆岸，间有小澳，是岛适居，澳中地颇不孤，相传数十年前居民多至数十户，驾巨舟为业，最称温饱，嗣以患疫，非死即徙，遂墟其地。有山芋，隔岸人所种。”这是鼠疫给该岛定居人群带来打击的沉重事例。

“大担岛灯塔系透镜白光，乍明乍灭，灯光点距水面二十五丈五尺，晴时应照三十里。天后庙一所，僧二三人居之，又洋房一所，西人筑以逭署，平时一华人守之。土人亦称点灯山。旧时曾筑土炮台。”有的岛屿便于设置灯塔，有的还被洋人建起了洋房。

“(浯屿)居民皆处西面，澳内村店三五家，可得酒米杂货，惟民气浮嚣，土城一所，土炮台三所，系旧设，均圮。”浯屿岛的西面适合居住，甚至还有多家店铺，但这里“民气浮嚣”，或有海上环境影响的成分。

朱正元：《福建沿海图说》目录

二、明代海岛治理由冒进转向务实

明代以前，有关海岛治理的官方行为已有一些，北宋熙宁六年(1073)，依据曾任鄞县知县、时任同中书门下平章事王安石等官员的奏请，宋神宗赵顼先是于该年四月准许在舟山群岛置尉，负责海岛治安和剿灭海盗事务，以此保障海上贸易线路的畅通。宋宝庆《昌国县志·叙县》中说：“熙宁六年，用部使者言，蓬莱、安期、富都三乡与县隔海，乃诏置尉以主斗讼盗贼之事。”元大德《昌国州图志》：“继而创县，名为昌国，意在东控日本，北接登莱，南亘瓯闽，西通吴会，实海中之巨障，足可以昌状国势焉。”

元明之际，倭寇已构成对我国东部沿海的严重威胁：“倭寇所至，人民一空，较之造船之费何啻千百。若船成备御有具，濒海之民可以乐业，所谓因民之利而利之。”元在澎湖设有巡检司，在泉州府城东南三十五都海岛中，元时建，明朝洪武二十年(1387)徙其民于近郭，巡检司遂废。明初，像福宁州的嵛山，福州连江的上竿塘山、下竿塘山，福清的海坛岛和双屿，兴华府莆田的湄洲岛，泉州府同安县的大、小嶝岛和鼓浪屿，等等，均被徙。

明洪武年间，方鸣谦认为：“倭海上来，则海上备之尔。若量地远近，置指挥卫、若干千户所，陆聚巡司弓兵，水具战船，砦垒错落，倭无所得入海门，入亦无所得傅岸鱼肉之矣。”他提出了“御敌于海上”，形成海陆两道防线的方略：“照得八闽之地，西北阻山，东南滨海，海中诸国，独日本最为狡猾，藉我奸民乘间内侵，不但此时为然，盖自洪武迄今，皆尝受其患。查自福宁南下以达漳泉，置卫凡十一，置所凡十四，置巡司凡四十有五，以控之于陆，又置水寨以防之于海，初惟烽火门、南日山、浯屿三寨耳。景泰年间，增而为五。时则战舰如云，旌旗相望，且哨守皆卫所之军，有司无供亿之费，外威内固，(其)有自来矣。”力求在远洋设置水寨将敌人消灭于海上。

明初为防御倭寇的袭扰，明王朝在沿海进行大规模的海防建设，形成“陆聚步兵，水具战舰”的海防体系。明代水寨作为抗击倭寇的第一道防线，在整个海防体系中发挥着重要的作用，而明代水寨的设置与变迁以福建最为典型。从总体上看，明人对明初福建水寨的设置给予了较高的评价，对水寨的内迁则大为诟病，而现代学者基本上承袭了明人的看法，认为水寨内迁是极为错误的措施，反映了明代海防思想更趋于保守。我们认为，明初福建水寨选址存在种种失误，这些失误是导致水寨内迁的主要原因。福建水寨的内迁在很大程度上是对明初水寨选址失误的修正，是值得肯定的。福建水寨的设置与内迁所反映出的军港选址与岛屿驻防问题，值得我们重视与反思。

李国祥、杨昶主编：《明实录类纂·福建台湾卷》

1.明初福建水寨的设立及其意图

明代福建五水寨中有四个水寨设立于洪武二十一年(1388)周德兴经略福建海防期间，小埕水寨则为景泰三年(1452)刑部尚书薛希琏镇守福建时所设。除设立较晚的小埕水寨外，福建其他水寨都经历了内迁过程。

铜山水寨的前身为井尾澳水寨。该水寨于洪武二十一年随周边的镇海卫、井尾巡检司同期设立。景泰三年，水寨内迁铜山千户所城西门外，改称铜山(西门澳)水寨。后玄钟千户所边又设立玄钟水寨，隶属于铜山水寨。

浯屿水寨，亦为洪武二十一年周德兴所设。浯屿水寨最迟在弘治二年(1489)之前，被内迁至中左所(今厦门)。万历三十年(1602)，浯屿水寨被改迁至晋江石湖。

南日水寨，亦为洪武二十一年周德兴所设。景泰三年，水寨被内迁至“府城东南新安里吉了巡检司之东滨海”。万历四十一年(1613)，南日水寨被改移至三江口刘澳，今地在莆田市涵江区三江口镇附近。

小埕水寨，景泰三年镇守福建刑部尚书薛希琏创立，地点位于连江定海所前。从史料上来看，小埕水寨设立之后始终驻守于定海所前。

烽火门水寨，亦为洪武二十一年周德兴所设。永乐年间，水寨由烽火岛内迁到岸边的三沙，正统七年(1442)，水寨再次内迁至福宁湾腹里的松山。嘉靖二十七年(1548)，水寨被改移流江。同时，三都澳口的大箬头设官井洋水寨，隶属于烽火门水寨。不久，烽火门水寨便回迁松山。

明代水寨设立是为了贯彻“倭从海上来，则海上御之”的海防思想，以期达到“倭不得入，入亦不得傅岸”的目的。因此，明初福建水寨在选址时十分关注宏观战略位置。

首先，福建水寨是陆地的海上屏障。例如，浯屿水寨驻防的浯屿岛一直被认为是漳泉两郡的海上门户，而设于岛上的水寨亦被认为是守护漳泉的海上屏障。“盖其地突起海中，为同安、漳州接壤要区，而隔峙于大小嶝、大小担、烈屿之间，最称险要。贼之自外洋东南首来者，此可以捍其入，自海仓、月港而中起者，此可以阻其出，稍有声息，指顾可知。江夏侯之相择于此者，盖有深意焉。”

其次，福建水寨扼守着海上交通要道，可控扼海道。如浯屿水寨便处于闽南海上交通要道上，“大小担之间门狭而浅，惟浯屿与小担其间洋阔而水深，商船出入恒必由之。浯屿之南汉亦浅，可通小艇……而江、浙、台、粤之船，皆可绕屿而入厦港”。烽火门水寨则控扼进出浙闽的烽火门水道，而南日水寨则控制着闽海中部海上往来的南日水道。

再次，福建水寨据守着江河的出海口，防止敌寇逆流内侵。例如，小埕水寨控制着闽江的入海口，由此逆江而上可直逼会城，小埕水寨守护着会城的海上门户：“(小埕)北连界于烽火，南接壤于南日，连江为福郡之门户，而小埕为连江之藩翰也。”又如，浯屿水寨位于九龙江出海口的南端，控制着九龙江的出海口：“外有以控大、小岨屿之险，内可以绝海门、月港之奸，诚要区也。”

明人关注水寨驻防宏观战略环境本无可厚非。然而，这种对水寨宏观战略环境的关注，似乎使得明人忽视了对水寨驻防微观环境的考察，导致了明初水寨选址的诸多失误。

2.明初福建水寨驻防失误与内迁

在明清海防实践中，一些专业人士逐渐认识到海岛的微观环境问题。明末清初著名军事地理学家顾祖禹就指出：“海中岛屿，东南错列以百十计，但其地有可哨而不可守者，有可寄泊而不可久泊者。”并非所有的海岛都具备良好的泊船条件，那些泊船条件不甚优越的海岛，仅能作为巡哨的寄泊地。同时，并非所有的海岛都具备驻守条件，对适宜驻防的海岛可以“守”，而不宜驻防的海岛仅能“哨”。清人林学增进一步阐述了海岛驻防所需具备的一般条件：“闽地之濒海者虽多，而金、厦为最著，盖其间有平原广陆，可以牧马、屯兵；有曲港深洲，可以围舟、结砦；有豪门巨贾，可以助饷资粮。”林氏认为，一方面，海岛驻防需要选择岛幅面积大且较为肥沃的海岛，以解决军饷问题；另一方面，驻防海岛需有一定战略纵深，有地形屏障的港澳以庇护战船。前者直接决定了海岛是否可以驻军固守，后者则决定了驻岛战船的安全。明初福建水寨驻防的海岛恰恰并不具备上述条件。

顾祖禹撰，贺次君、施和金点校：《读史方舆纪要》

首先，福建水寨驻防海岛自然条件恶劣，难以固守。以烽火岛为例，该岛面积仅2.08平方公里，主要由火山岩组成，多红壤土，水源缺乏。这使得该岛难以垦殖，守岛官兵粮饷依赖海运，战时后勤无法保障，这是海岛驻防无法回避的一个问题。清人杜臻在论述清军与郑氏反复争夺福建海岛时就指出，“盖以四面阻水，运道易绝，而贼驾舟薄城则甚便”。对此，曾为戚继光幕僚的福清人林章亦指出，“航海远戍，兵食有弗继之忧”。被称为“筹台宗匠”的蓝鼎元在反对台湾镇总兵移驻澎湖时就指出，“澎湖不过水面一撮沙堆，山不能长树木，地不能生米粟，人民不足捍御，形势不足依据。一草一木皆需台厦，若一二月舟楫不通，则不待战自毙矣”。

其次，福建水寨设于防线最前沿，极易遭到敌方的攻击。明代的水寨既是战区水军指挥枢纽，又是聚泊大批军船的水军基地，其本身就是重要的战略目标，选址时必然要考虑自身的隐蔽和防护。而明初水寨则多被置于战线最前沿，且难以设置卫所的小岛上。在古代，预警依赖瞭望，受气象条件的影响很大，特别是雨雾天气，一旦瞭望有失，“海寇瞬息而至”，水寨有失事之虞。对此，王在晋不无忧虑地指出：“倘乘昏雾，假风涛之顺，袭至……岂能御之”。同时，木帆船受风向、潮汐的影响，机动性较差，聚泊战线最前沿，易于遭到来自敌方的攻击。对此，明人洪受就认为将大批战船聚泊于浯屿，“会有孤危掩袭之失”。此外，明初水寨采用特殊人船分离体制，水寨有船无兵，卫所有兵无船。汛期，水寨兵船才与卫所出海军结合。汛毕，“把总指挥以下皆解去”，这使得非汛期水寨有船无兵，处境险恶。对此，俞大猷警告：“闽广海洋之盗，不时生发，忽然而至，有船无兵，必致疏虞。”尤其是当水寨置于战线最前沿，“倘贼觇我无备，批吭捣虚，不亦危乎？”可见，将水寨设置于战线最前沿小岛的做法并不合理。

俞大猷撰，廖渊泉、张吉昌点校：《正气堂全集》

再次，福建水寨驻防海岛缺乏有战略纵深的港澳以庇护兵船。在明代后期火炮技术引入港区防护之前，港区对军船的保护很大程度必须借助地形的屏障。杜臻亦言，“盖海之险在水有澳曲可以藏舟”。明初福建水寨驻防的海岛，岛幅面积太小，岛洲平直浅出，岛澳直冲大海，缺乏必要的战略纵深和地形屏障以庇护兵船，这就使得聚泊水寨的大批军船随时面临海上威胁。

最后，福建水寨于海岛驻防很不便于应援。尽管明初水寨驻防的海岛离大陆的绝对距离并不远，但陆地应援海岛需要经历一个跨海登陆的过程，要受风向、潮汐等因素的制约，往往需要占风伺潮，“舟行全藉天风与潮，人力能几，风顺而重，则不问潮候逆顺皆可行。若风轻而潮逆，甚艰”。对此，林章就质疑：“海洋浩渺，观望易生，卒遇警报，果能联络相卫欤？”实际上，明初福建水寨设立之后，卫所拥有的兵船便渐次消乏，陆上卫所拥有的跨海增援力量相当有限。明初，每“十百户所设官船十只，快船二只，各编字号……及置水寨，前船改移、存殁，今不能复矣”。可见，明代卫所并不能对水寨进行有效的增援。这也就是为什么明初水寨仅与大陆一水之隔，但是明人仍以“孤远”称之的原因所在。

综上所述，明初福建水寨设置之时，过分地关注水寨驻防的宏观战略环境，忽视了水寨自身的微观驻防环境，从而导致水寨在选址问题上出现了严重的失误。明初设立于海岸的井尾澳水寨选址亦存在较大的失误：“(井尾)澳口多礁，巡船避之，非潮至八、九分不可入……惟浅船可入，又不利南风，夏至后，巡船辄弃井尾去，防守孤弱，窥窬益多，有‘愁城’之名。”可见，井尾澳港口水浅、多礁，兵船进出，需待涨潮至八九分满，严重制约了军船的机动性。而更为致命的是，夏至之后，东南风盛行，在风力的作用下，军船触礁的风险大大增加，使得兵船不得不改泊他处。而福建水寨军船分为多处停泊的现象并非个案，景泰三年，镇守福建刑部尚书薛希琏经考察后发现，福建五水寨军船竟“分为九澳”停泊，出现这种情况与上述水寨选址失误有直接关系。

明代福建水寨中，烽火门水寨是最早被内迁且内迁次数最多的水寨，其内迁历程最具代表性。据嘉庆《福鼎县志》载：“于外洋设烽火门水寨，永乐间，设游把总一员，后徙三沙，正统徙松山，嘉靖徙箬头，旋徙松山。”烽火门水寨设立后便经历了一连串的迁移，其首次内迁发生于永乐年间。永乐年间，卫所规制尚称完整，卫军战力尚强。水寨内迁更大程度上与其选址的失误有关。明代倭患呈现出由北向南的发展态势，紧邻浙江的烽火门水寨最先感受到倭患的压力，从而也最早暴露出其驻防的失误。永乐六年(1408)，日本源道义突然去世，其子义持在中日关系问题上改弦更张，不再向明朝称臣朝贡，沿海倭寇自此再度猖獗起来，“时海上复以倭警告”。永乐八年(1410)十一月，一股驾船23艘、人数多达2000余人的倭寇由浙入闽，直接攻陷了汛期向烽火门水寨派遣出海军的大金、定海二千户所，并乘势攻围平海卫城。此时，大金、定海二千户所已是自身难保，而孤悬海中的水寨的危急状况便可想而知。为此，福建方面一度试图通过增兵水寨，以加强对水寨的防护，“节因倭夷寇扰，议抽福州左、中卫并福宁卫、大金所官军添守”。增兵的举措在一定程度上可以增加岛上的防御力量，但其效果仅限于对岛上的水寨公署、校场、营房等设施的保护，并不能克服水寨在地理环境上的缺陷，在提高水寨对军船的防护方面，效果甚微。因而，水寨不得不被内迁至陆上的三沙。然而，三沙的驻防条件同样不甚优越，迫使水寨不得不再次内迁。“正统九年，侍郎焦宏以其地风涛汹涌，泊舟不便，命移于福宁州东一都松山。”史载：“(三沙)每年七、八、九月，常有大潮，飓风更甚，如钱塘之怒涛。”如此大的风浪势必会对长期停泊的军船产生不利影响。对此，宁波生员陈可愿在论述相同地理环境对军船影响时就指出：“但水震荡不宁，舟泊于此，久则易坏。”可见，风涛确实是水寨再迁的一个重要原因。同时水寨往往必须借助卫所而得到保护。再迁后的烽火门水寨位于今霞浦县州洋乡松山村，紧邻福宁卫，其他像内迁后的井尾澳水寨位于铜山千户所城西门外；内迁后的南日水寨位于吉了巡检司东，紧邻莆禧千户所；内迁后的浯屿水寨则靠近中左所；而较晚设立的小埕水寨干脆直接就建在定海千户所边上。可见，福建水寨的内迁并非随意地向腹里迁移，而是有意识地向卫所周边靠拢，以此寻求卫所对水寨的保护。

而从地理环境来看，内迁后的水寨均置于有一定地形屏障的纵深港澳，这样军船才能得到保护。内迁后的铜山水寨位于铜山港内。铜山港位于东山岛东北端，港口由东山岛与古雷半岛夹峙，形成环抱，使得港区较为隐蔽，对停泊军船形成有效的保护。铜山港外分布着铜山千户所的众多烽堠，有效地改善了港区的预警条件。可见，福建水寨的内迁除了寻求卫所保护外，亦在寻求具有一定防御纵深、有良好地形屏障的港澳，以改善水寨的停泊和预警条件，克服明初水寨驻防的种种缺陷。可以说，明代水寨的内迁是对明初水寨驻防失误的一种修正，体现出由冒进向务实的转变。

三、清代海岛治理的加强与掣肘

清的开创者曾在东北海洋区域的开发中获益，清朝建立后，海岛逐渐被纳入地方行政治理范围，在若干地方志地图中亦都标出海岛，置于版图之内，对海岛区域人户加以编制，并把科举教育拓展到这些区域。乾隆五十五年(1790)谕令，“所有各省海岛，除例应封禁者，久已遵行外，其余均着仍旧居住，免其驱逐”，并令各省督抚统计岛屿及岛民数目编排保甲，沿海各省督抚于乾隆五十五年后相继提交了海岛清单。在此之前，一些海岛岛民即被纳入编户齐民，而乾隆末年在国家范围内对岛民编排里甲，对岛屿进行统计，既可以说是在海防拓展基础上试图将洋面纳入有效管理，也可以说是王朝对民间开拓海洋疆土资源的认可。

康熙时，清廷就接受了施琅的观点：“盖天下东南之形势在海而不在陆。陆地之为患也有形，易于消弭；海外之藏奸也莫测，当思杜渐。更以台湾、澎湖新辟，远隔汪洋，设有藏机叵测，生心突犯，虽有镇营官兵汛守，间或阻截往来，声息难通，为患抑又不可言矣！”乾隆时期注重内外洋的巡洋会哨和相互协防，体现了对海洋环境特殊性的深刻把握。

郑氏割据政权被消灭之后，也曾一度有弃守台湾的巨大声浪，显示出对海洋资源的漠视。施琅曾说，台湾虽属岛屿，但系江、浙、闽、粤四省之要害，一旦弃守，流民“土番”必然啸聚难制；更有甚者，荷兰外敌“必乘隙以图”，“此乃种祸后来，沿海诸省断难晏然无虑”，“弃之必酿成大祸，留之诚永固边圉”，故奏请派官镇守台湾，“其防守总兵、副、参、游等官，定以三年或二年转升内地，无致久任，永为成例”。清廷采纳施琅的建议，确立了台湾官员三年俸满转升内地之例。这一安排，一则体恤官员孤岛任职之艰苦，加速其升迁；再则防止官员久任孤岛，培植亲信，成离心之势。在清代官方文书中，多将这一特殊模式称作“台湾例”，后来这一制度衍化为海疆缺制度，更成为清代“边缺”应势而生的制度源头。

施琅撰，王铎全校注：《靖海纪事》

康熙五十一年(1712)，福建巡抚满保说，福建沿海“地险山多，贱民胆大好事”，应选出得力官员方能成事。尤其是诏安等十六沿海州县官“甚为要紧，诚非平庸初任者所能胜任”，应“简选各省荐举者调补”。康熙皇帝遂下旨，“务将闽属十六州县员缺，即行补授发往”。山东、广东等地也紧随福建事例而行，但力度已大大减弱。据已有研究，至雍正二年(1724)，沿海各省共计107州县官缺划为沿海缺，其中福建23州县，江南17州县，浙江16县，广东38州县，山东13州县。这些做法在一定意义上具有了“体远臣，重边疆”的目标追求。但从实际运行来看，边圉尤其是海岛所受到的重视仍因为海军建设很不够而进展缓慢，台湾行政区划的设置虽说逐渐到位，到清末让台湾建省也体现出台湾较其他岛屿更受重视，但显然潜在的管理空间仍很大。在沿海地区曾增设若干行政区划如直隶州、海防厅县等，明确海洋治理权限，但执行起来往往多被打了折扣。

清朝在统一台湾后，将厦门、金门、澎湖、台湾纳入一体化开发治理体系，两岸的对渡、粮食与果品等物资交流、对台湾文化上的推动都迅速提升。两岸的交流在一致对抗外敌入侵方面也形成了联盟，相互借鉴，共同进步。厦门胡里山炮台的建设就受到台湾巡抚刘铭传的诸多支持。

在推进台湾社会形态跃升的过程中，蓝鼎元等筹台名臣发挥了积极的作用：针对弃台主张，采纳吸收施琅蓝鼎元等人的建议，加强对台湾行政管理；针对台湾奸民以身试法的现状，蓝鼎元提出令行禁止、执法必严的思想；针对台民喜乱的现象，清王朝采取了“以番治番”“以番治汉”直至施以教化的策略。通过平乱稳心、施教立规、训民型俗等有效办法实现了台湾由乱到治的转变。

但清代逐渐遭遇到西方列强“坚船利炮”的侵略，割地赔款逐渐让清廷的财政负担日益加重，清廷开发治理海洋区域的步伐受财政掣肘而减缓下来，但清廷的国家主权仍得到保持。

受到上述限制，海南岛的开发亦显得相对迟缓，更多的是民间自发的渔业和小额贸易活动，人口也相对偏少，除了土著之外，零星分布着由福建、广西渔民、难民而定居者，这种状态让海南岛的经济社会发展处于较低层次。其他像崇明岛沙地开发、淮安滨海地区荡地开发、珠江三角洲沙田开发都体现出改海为陆、管理缺位的现象，地方社会矛盾累积，社会呈现动荡、纷乱的局面。位于闽粤交界处的南澳岛曾经是闽粤海盗麇集之地，也是东亚到南洋商贸活动的重要枢纽，清代曾实现了从海上防御的军事化区域到独立的海盗行政区域的转变，但海岛人口稀少、管理松懈的局面同样一直存在。

[原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2023年第2期]

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