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作者吕成震，历史学博士，鲁东大学历史文化学院讲师
明代都察院下设浙江、河南、山东、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川、贵州、云南十三道，每道置监察御史七至十一人。十三道依照地方十三布政司而设，各道对应统辖地方刑名等事务。都察院按省分道的制度，开创了明代部院衙门内部分省处置政务的新体制。目前学界对都察院十三道制度的研究，多偏重于御史纠劾、言谏等监察职能的研究，或着重讨论在外巡按御史，对十三道与地方的关系、按省分道运作体制等问题的探讨较少。其中，修晓波曾考察都察院各道与分管衙门的关系，认为十三道御史的履职范围打破了属地管理模式，利于御史发挥异体监督的职能。那思陆、李小波的研究也涉及都察院各道审理刑名的原则问题，然二人所持观点不同。那思陆认为，明代都察院对在外案件分道审理，对在京案件则各道“轮流签分”；李小波则认为，都察院各道与刑部各司审理刑名的分工原则相同，皆按籍分道审理。十三道与地方事务有着紧密且直接的对应关系，其履职范围与分道运作的原则皆是这种对应关系的体现。以上对都察院十三道与所辖衙门关系的研究尚有未尽之处。同时，都察院按省分道制度是明初国家政治体制变革过程中的一大创制，该制度对优化后中书省时代国家纵向权力结构、强化中央对地方的监控等起着重要作用。都察院十三道制度的研究，有助于深化对明代部院体制下中央与地方关系的认识，并可对明代刑部、户部十三司制度的研究有所启发。本文主要以“道”这一机构为着眼点，对都察院内部十三道设置的原因以及各道政务运作情形进行考察，揭示十三道运作体制演变与明代政治制度变动的关系。《明太祖实录》载，洪武十五年（1382年）十月，“更置都察院……设浙江、河南、山东、北平、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川十二道监察御史”。此为明代监察御史分道之始。明初监察御史的分道与都察院的“更置”是同时进行的，这与当时国家政治体制的更革有着密切联系。首先，从元明两代监察制度的渊源关系来看，明初中央监察机构的调整是对元代御史台强化察院以及分区监察制度的继承与发展。而监察御史的分道则是明代察院地位空前提高后优化内部结构、加强对地方事务管辖的必要手段。元代御史台下设殿中司与察院，察院地位已较前代大幅提升。明初仍沿元制，中央设御史台，下设侍御史、治书侍御史、殿中侍御史以及察院监察御史。不过，明初御史台在设立之初便已不置殿中司，并在后续的制度更革过程中，进一步裁汰殿中侍御史等职，不断强化察院地位。洪武十四年（1381年），明太祖罢御史台，察院成为中央最高监察机关。洪武十五年，察院更置为都察院，监察御史的地位空前提高。明太祖将御史台改为都察院有着鲜明的政治目的，即特重御史监察之职，以之为“耳目之司”。对此，明人何孟春言，太祖皇帝“改御史台为都察院，是以察而统公署之号也”；“一切责之监察，是以察而统为宪臣之号也。御史从前代重矣，监察之尤重，未有如我朝者也”。何氏之论深中肯綮，元代以来御史台强化察院、特重监察的发展趋势至此达到了顶峰。元、明以前，察院监察御史员额较少，并无分道的设置。如唐代察院设监察御史15人，宋代减为6人，内部皆无分属。至元代，察院监察御史总数达到80人，分隶内、南、西三台。察院监察御史在御史台及行台的体制下实行按台分区监察，在分台体制之下开始有较为粗阔的地域划分。明代监察御史员额较元代继续扩大，十三道御史总数达到百余员，每道分设监察御史七至十一员，负责本道所辖区域的刑名等事务以及对地方的巡视监察。明代都察院的按省分道在某种程度上可以说是对元代分台监察的发展，即将各道监察御史所辖范围细化，并与省级行政单位一一对应。同时，明代监察御史的分道，更是中央监察机构重塑和加强对地方按察司统属关系的表现。洪武年间国家权力结构的变革，使得旧有的“御史台—按察司”间的统辖关系彻底废置。洪武十四年，明太祖复置按察司及按察分司，在地方重新建立省级监察机构及其分支机构。此时在京察院与地方按察司两者关系仍处在割裂状态。察院在政令传递及机构统属上皆不具备作为地方监察机构上级的条件，无法对接并统辖地方监察事务。洪武十五年闰二月，朝廷颁布《诸司文移式》，规定“六部辖各布政使司，察院辖各按察司，五军都督府分辖各都司卫所”。这是朝廷在改造“三大府”体制后，对中央与地方行政、监察、军事衙门统辖关系的重新划定。但是察院作为原御史台下设机构，内部并无长官，监察御史之间彼此独立，互不统属，更无职掌划分，难以明确、高效地处理地方监察机构上呈的事务，发挥下达政令的作用。因而，洪武十五年十月，明太祖将其更置为都察院，设监察都御史八人为其长，而分监察御史为十二道，各自处理一省之事务。如此，中央监察机关对地方按察司的统属关系才得以明确并初步稳定。其次，都察院按省分道是明初朝廷在废省罢相后中央集权过多、行政压力过重情况下进行的内部机构改革。明初国家政治体制及内外统属关系变革的本质，是中央与地方权力的重新配置。地方行省废除后，行省充当省级政务处理中枢的职能未能完全被地方三司所替代。该部分职权被直接收归中央，给在京部院衙门的政务运转带来巨大压力。如洪武九年罢行省之后，明太祖“令一切刑名尽归京师”，时“以千七百余府州县职掌，命三法司剖断”，导致“有司狱空，京师狱盈”，在京法司“五刑备用，日无暇时”，刑名案件严重壅积。可见，明太祖将地方事权直接收归中央的做法，使得中央衙门承担的政务过重，远远超出其自身的承受能力。同时，在朱元璋对三大府改造之后，部院地位虽然得到提升，但是这些衙门多为原三大府的分支机构，在对接地方事务以及内部分工等方面存在制度缺陷。故此，朝廷不得不对部分事务繁重的中央衙门进行内部机构的精细化改造，以提高新型中央集权体制下部院衙门的政务运转能力。洪武十五年十月，明太祖率先对三法司之一的都察院进行改革，将其按省分设十二道，“凡遇刑名各照道分送问发落”。同时，明太祖还多次派遣御史分往各地录囚，下放部分司法权，以减轻在京法司的压力。即便如此，中央法司的审判压力依然较大。如洪武十七年（1384年），五军断事官邵文德言，“刑部分设四部”，“都察院置十二道，有监察御史以分掌之”，刑狱“犹虑壅滞不决”，“惟断事官独员，实难其任”。随后五军都督府亦增设五军断事官属员以分理刑狱。洪武二十三年（1390年）五月，朝廷颁布榜文，进一步将徒、流案件的审判权下放地方，仅死刑案件仍报中央审核。该年九月，户部、刑部因“天下庶务浩繁”，亦仿照都察院按省分设十二部，各管理一省户口钱粮、刑名等事，后改称清吏司。可以看出，在明初三大府体制更革之后，针对京师衙门行政压力过重问题，明太祖通过改革在京部院内部结构与下放事权两方面的举措进行调整。各司、道成为中央部院对接地方事务的下属机构，发挥着处理地方各省上报的政务、下达中央政令的枢纽作用，加强了中央对各地钱谷、刑名、监察等事务的控制，且大大提高了部院的行政效率。最后，洪武朝以威为治的政治环境强化了御史的司法职能，监察御史分道有利于朱元璋重典治吏、加强司法控制。洪武朝监察御史不断扩大员额，进而分道问刑，与御史司法职能的强化有密切关系。如洪武十四年，明太祖敕谕录囚御史时言，“御史职在司法，伸理冤抑”，强调御史在司法方面的职能。又如，明太祖在诏书中明确各道守院御史的职掌：一是“内则承号令，发布于四方，纳四方之来文，以达朕听”；二是“凡钦奉鞠审事理，与同本道诸御史详问明白，奏朕结绝”。可见，“承号令”、纳下情和分理刑名是各道在道御史的基本职能。而各道御史所问刑名多由“钦奉”，拟问结果直接向皇帝负责，充当皇帝惩治贪腐的助手。故此，终洪武一朝，各道御史刑名事务颇为繁重，其职能也向刑名侧重，甚至出现诸御史以“刑名轻重为能事，问囚多寡为勋劳”的情况。此外，从建文朝对御史府的恢复过程，也可看出洪武朝都察院侧重司法职能的情形。建文二年（1400年），改都察院为御史府，诏告天下：“顷以诉状繁，易御史台号都察院，与刑部分治庶狱。今赖宗庙神灵，断狱颇简，其更都院，仍汉制，为御史府，专以纠贪残，举循良，匡政事，宣教化为职。省御史员定为二十八人。”可见，洪武年间易御史台为都察院、扩大监察御史员额，进而按地分道的主要目的，是为了与刑部分治各地刑狱。建文朝推行宽刑之政，“断狱颇简”，故又复都察院为御史台，并裁去大半监察御史，改十二道为左、右两院，使御史不再分治刑狱。可见，御史的分道与其审理地方刑名的功能有着密切的关系。至成祖即位后，都察院及其分道制度又恢复至洪武时的规制。《明会典》载，十三道“各理本布政司及带管内府监局、在京各衙门、直隶府州卫所刑名等事”。明代都察院十三道分管衙门有专管，有“带管”。各道对地方及京畿衙门的专管、带管，主要指刑名及照刷文卷等事务，至于纠弹、监察方面则无衙门分工。其中专管衙门即各道所对应布政司范围内的衙门。十三道皆按省名而设，各道专管衙门包括“本布政司及王府衙门、各都司、行都司、行太仆寺、苑马寺、盐运、市舶、宣慰长官等司”。而带管衙门则是各道兼管的直隶地区及在京衙门。明代南、北直隶无布、按二司之设，十三道中亦无专管直隶地区及在京衙门事务的专道。故此，明廷将直隶府州卫所及在京部院、内府监局等衙门，按各衙门事务繁简分由十三道带管。修晓波认为，“明代十三道的设置打破了行政区划的界线，使监督者与被监督者不易形成利害关系”。但是，从明初都察院分道原因及其运作来看，十三道具有强烈的属地管理特性，“按地区分道，这是明代都察院的特点”。如洪武年间更置都察院时，十二道便是按地方十二布政司而设。永乐元年（1403年），朝廷以北平布政司为北京，改都察院北平道为北京道；“十八年罢北京道，增设贵州、云南、交阯三道”；“宣德十年罢交阯道，始定为十三道”。永乐至宣德间，都察院各道之更易与地方布政司之裁撤、增设是一致的，可见都察院各道与在外布政司是一一对应的关系。修文所言“十三道监察御史的履职范围打破了属地管理模式”，仅限于各道对京畿衙门的带管。而京畿衙门由十三道带管，实因明代京畿地区不设布、按二司，直属于中央统辖，并非出于割断监督者与被监督者利害关系的目的。明代刑部、户部的十三司同样按照这种方式带管京畿衙门的刑名、钱粮等事务。不过在洪武时期，十二道带管衙门并未将在京衙门全部囊括在内，如六科、都察院及内府监局的刑名等事务皆未有专道带管。洪武以后，随着中央及地方机构的变革，朝廷又对各道分管的范围进行了调整，如将原无监管的内府监局划归各道御史带管，六科、都察院、南京都察院分别划归广西道、河南道、湖广道带管，原北平道所管衙门改由其他道带管。从《诸司职掌》《明会典》等书的记载来看，各道分管的衙门至正德时已基本稳定，万历时又有所补充，但整体上已无较大变化。为便于说明各道与所管衙门的统属关系，现将各道分管衙门情况列表如下。
从上表可以看出，明代十三道分管的衙门按类型分为各布政司衙门、直隶地区衙门、在京衙门三大部分。以河南道为例，河南道御史专管河南布政司境内衙门，如河南布政司、河南按察司、河南都司以及封地在河南境内的伊、唐、周、郑等王府，同时带管直隶地区府州卫所及部分盐运司，此外还带管部分在京衙门，包括外朝的礼部、都察院、翰林院等衙门，内府的司礼、尚膳、尚宝等监局。其他各道分管衙门类型与之一致。总之，十三道分管的范围囊括了自地方郡邑至直隶府州卫所、在京部院寺监、内府监局等内外百司，其目的是达到“以宫府为一体，合内外而并临”“统摄兼乎上下”的监察效果。可见明代十三道分管范围之广泛与组织之严密。明代十三道在道御史的主要职能是问拟、复核内外刑名案件，而这一职掌主要由各道掌道御史会同其他在道御史共同行使，若本道御史受命出巡，则由掌道御史“自为果断”。明代都察院直接审理的案件一般由登闻鼓或通政司报送而来，至于复核的直隶及地方案件则多由巡按御史、各地按察司等衙门申报，所分理案件“以职官案件为主，兼及少数民人案件”。其一，明代都察院在处置地方案件时，十三道分省而设，各道对照掌理本布政司的刑名案件。兹列举数例，以展示各道审理地方案件的一般程序。洪武二十六年（1393年），百户胡全之子“与家人私贩番货胡椒十八裹”，被获，“解人及椒至州”。胡全欲贿赂钦州知州何叔川，“叔川拒不从，竟械系，并所贿送广东道御史问理”，最终“得实发审”，犯者处斩。此案为地方死刑重案，需解送都察院审理，而事发于广东钦州，故由广东道审理。洪武以后，都察院对地方案件的处置权主要体现在对重刑案件的复核以及职官案件的审理上。如正德初年，“河南民贾斌与再从兄凯，谋杀再从弟泽，按察司坐尊长杀卑幼律俱论绞”，申报都察院。然后由河南道御史复核并“开具狱情送大理寺审录”。又如成化年间，高政等人（籍贯不详）诈写批帖于陕西行骗。陕西按察司初审将其拟定为徒罪，“解送都察院详审发落”。陕西道御史复审该案，将其“改拟绞罪，送寺审录”。成化二年（1466年），宁夏总兵官李杲等失误军机，都察院奉旨审问，实际由陕西道御史审理。成化十一年（1475年），“四川按察使滕佐，以收贮库官银那移贷用，为吏所发，下都察院”。四川道御史依律判滕佐“减等杖一百，徒三年，系职官，审有力，照例送工部运灰完日还职”，送大理寺审录。弘治七年（1494年）三月，江西饶州府浮梁县民余山佥充本县典吏期间殴伤县丞，该案经江西按察司审理后，上呈都察院江西道查核先例拟罪。以上为河南等道对所管地方军民重刑、文武职官等不同类型案件的审理与复核，体现了各道对地方案件的垂直管辖。都察院各道所问地方案件多由各地按察司申报而来。洪武二十六年规定，中央法司所审案件由地方三司分别呈送，“都司并卫所申都督府，布政司并直隶府州申呈刑部，按察司呈都察院”，然后转行大理寺详拟。弘治年间，地方司法体制发生重大变革，朝廷规定：“凡天下问刑衙门，死罪重刑，必由巡按御史会审详允，方许转详。”那思陆认为，弘治时所定巡按御史会同都、布、按三司复审的权力，使其取代了按察司在各省的最高司法地位。同时，这也使得原有地方司法转送程序发生变化。弘治时规定，“在外衙门重囚俱送巡按御史会审”，在巡按御史审后转详部院的案件中，“由都、布二司并府州县卫所送者申刑部，由巡按及按察司送者申都察院，各转详大理寺审拟”。这实际上是对洪武二十六年“府部院—三司”刑名管理体制的裁并和发展：其中军卫案件的审理权被刑部兼并，而巡按御史则成为“部院—三司”刑名审理、转送程序中固定的一级。弘治以后，都察院各道所理地方重案基本由巡按御史申报，由按察司报送来的案件已极为少见。如嘉靖时左都御史王廷相所著《浚川内台集》共3卷，收录了在任期间题复奏语86件，涉及地方刑名的有63件，各道所理案件中由巡按御史或抚按共同报送的案件达57件，按察司报送的案件仅1件。其二，都察院对直隶及在京案件的审理，即带管衙门案件的审理，同样遵循分道审理的原则。那思陆认为，“所有发交到院的京师案件，系由都察院十三道轮流签分”。而李小波则认为，都察院与刑部一样，一般依照被告“名籍”，各依其专管和带管分道审理。后者所论较为准确。《诸司职掌》所载“凡遇刑名各照道分送问发落”，即指各道依照专管、带管的范围审理刑名案件，无论是在复核地方及直隶地区案件，还是直接审理在京案件，都遵循这一原则。有关十三道对带管衙门案件分道审理的情形，李文中已有涉及，此类案件较为普遍。如成化七年（1471年）直隶河间府军民唐信等绑打本管职官一案，经巡按御史审理后，送都察院贵州道查照事例拟定罪名。按《明会典》，直隶河间府属贵州道带管。又如成化十四年（1478年），金吾右卫军余张昭抢夺他人财物，被锦衣卫拿获，送都察院浙江道问理。按《明会典》，浙江道带管金吾右卫。审理在京职官案件时，都察院一般按其所在衙门分送，而非籍贯。如成化十四年，金吾左卫已故带病镇抚屠斌之女屠氏，状告锦衣卫带俸指挥佥事张敬侵占其家产等事，该案由通政司进奏，后送都察院山西道审问。按《明会典》，山西道带管锦衣卫。弘治七年，犯人王子玉“系陕西西安府三原县人，充刑部云南司令史”，偷盗官库银两，为锦衣卫所获，最终由都察院广东道审理问罪。按《明会典》，广东道带管刑部。李小波认为，明代两京地区案件由刑部云南司及南京刑部广东司负责。明代都察院直接审理在京案件的一般原则与刑部一致，北京、南京地区的案件分别由云南道与南京广东道负责。如正统十三年（1448年）南京广东道御史张春审理徽商陈玞冒争官职一案时，同僚称，“南京京城事皆属广东道”。但是，明代都察院所审在京案件并非全部由此二道审理，如前文所举在京职官案件皆按照所在衙门分送各道审问。云南、广东二道应是负责顺天、应天“名籍”的案件，而非所有在京案件。若遇他籍在京案件，都察院则分送别道审理。如成化十四年，旗手卫军余王原，一向逃在河南归德州，与河南许州民人宋名等至京师兴贩假钱，被锦衣卫访获，由都察院河南道审理。此案虽为在京案件，却并未由带管顺天府的云南道审理，而是依照其原籍由河南道审理。成化十四年，私剃僧人徐真鉴等在京以化缘为名打劫财物，为锦衣卫捉拿，送都察院四川道审问。犯人徐真鉴原籍南直隶淮安府人，系济州卫中所已故百户徐让次弟，此案乃是依照其所在卫籍由带管济州卫的四川道审理。此外，明代都察院及刑部还带管审理内府监局案件。遇此类案件时，部院也依照分道审理的原则。如成化二十三年（1487年），南京内织染局内使祝全“织造诏敕不依式”，经印绶监奏明后转行南京刑部四川司问拟罪名。按《南京刑部志》载，南京刑部四川司带管南京织染局。又如，景泰元年（1450年），司礼监太监金英家人李庆等多支官盐，杖死船夫，河南道御史宋瑮、谢琚等皆坐不纠劾金英之罪。据《明会典》载，河南道带管司礼监。但自嘉靖以后，内臣犯法“唯下司礼监治”，不再由外廷法司审理，刑部十三司、都察院十三道带管内府衙门刑名的规定成为虚文。明代三法司会审，指刑部、都察院、大理寺对重大案件的会同审理，是明代会审重大案件的一般形式。三司会审在司法程序上或为第一审，或为第二审，或为第三审，并不固定。当三法司会审作为第二、三审的程序时，该案件前期仍处于一般司法审理程序，都察院受理时同样依照分道审录的原则。如宣德五年（1430年）在京衙门会审四川松潘卫指挥吴玮一案，该案会审前由四川道御史问理。又如，嘉靖五年（1526年）六月李福达自行投案后，仍假名张寅捏词具状，令人携状赴都察院上告。时该案尚未进入会审程序，李福达为山西太原府人，故其奏诉由都察院山西道受理。当案件进入会审的司法程序后，都察院各道参与会审的情况与刑部不同，各道并不遵循按籍分道审录的原则，而是由本科御史专理。据正德时南京湖广道御史朱寔昌言，明代两京都察院皆设有本科御史二员，该职“视奏牍，掌法司事，盖推择资望而居之”。本科御史的日常职能以看详、阅视各道奏疏体式及审案奏牍为主。如《南京都察院志》载，“凡各道问拟囚犯招由，先具草招送本科看过停当，转送堂上改过，仍发本科，发还各道承行吏典，方许誊稿送堂”。此外本科御史又有“掌三法司事”之称。如正统中，御史韩雍、胡拱辰同“掌三法司、十三道谳狱之奏书”，“凡诸拟议、推谳刑名、弹奏贵近，必经其笔”。天顺间，河南道御史江勋被“总台委看详三法司事”，“适曹吉祥构难”，“勋侃侃持正，尽心谳鞫，狱词数千字，下笔立就”。正德间河南道御史文皓“推掌本科，不复外差”，“掌三法司”。由此可见，本科御史在都察院会审中有着参与谳狱、书写狱词的职责，是都察院十三道参与会审的主要负责者。至明后期，本科御史阅视奏牍、掌三法司的职能逐渐成为河南道职掌的一部分。如天启时左都御史孙玮称，“旧例本科御史一员，专理十三道本章，载在宪约，后更而归河南道矣”。同时，河南道逐渐取代本科御史，成为十三道参与会审的主要衙门。据纂成于天启年间的《南京都察院志》记载，南京河南道“凡奉堂批行事件及刑部会审、会勘、发问事情，本道遵行，呈堂定夺”。明代两京都察院的事体基本一致，河南道参与会审的职掌虽未见明确记载，但是可以在晚明会审的案例中管窥一二。如崇祯二年（1629年）“枚卜案”，朝廷追论礼部侍郎钱谦益主持浙江乡试时受贿录取钱千秋一事。三法司奉旨会审，都察院“委十三道各御史前去公同会审”。“会审之日，各道魏光绪、吴之仁、吴甡、樊尚 、刘廷佐各摘取口词一纸总授蒋允仪参酌”，当时负责综理会审意见的蒋允仪即为河南道掌道御史。蒋允仪事后称，“按会审故事，三法司各委一官，惟重大者则多委数员”，而钱千秋一案事关重大，“凡掌印者无不并集”，“千秋之招虽成于刑部，然会审者三法司，主笔者臣等六人”。会审过程中，御史魏光绪等五人“各执一纸，听千秋口供即书之，审毕，付部寺诸臣阅讫”，总付蒋允仪“铨次成文”。“会审之后复经堂上官会审”。可见六位御史是会审录供的主笔者，而河南道掌道蒋允仪是参酌供词、“铨次成文”的总负责人，发挥着此前本科御史“视奏牍、掌法司事”的职责。而且从“会审之后复经堂上官会审”一句可知，此番会审是堂审前由三法司司级官员主审的司审环节。河南道是都察院十三道参与会审的主要司级机构。李小波认为会审钱千秋一案事涉礼部，故由带管礼部的刑部河南司主审。此案都察院是否也同样遵循分道原则？仅凭个案难以定论。不过，从明末其他重大案件的审理情形可以看出，河南道在其中所承担的作用与该案并无二致。如天启二年（1622年）的“封疆案”，“三法司集中府会审熊廷弼、王化贞”，该案会审中的司审环节便由河南道同大理寺官一同审问。又如天启四年（1624年）毛文龙告捷献俘，“兵部传单会审，三法司、刑科、河南道毕集”，多官审得“内止五人似是真夷”。而河南道及刑科是科道参与此次会审的主要代表。又如天启五年（1625年），阉党构陷东林，下给事中惠世杨于刑部，“是日会审御史十余人”。会审时“徐侍御扬先掌河南道，主司审，徐大化为佥宪、徐兆魁为大司寇，主堂审”。以上三次会审，事关辽东疆臣、兵部审俘以及审问科臣，皆与河南道所管衙门无涉，然皆由河南道主理司审。可见晚明都察院在会审案件中并不依照分道审理的原则，而是由河南道专理，即便在遇有重大案件而由多道御史参与会审的情况下，河南道依然是主要负责机构。这是因为河南道作为十三道“风纪耳目之冠”，地位较高，在归并本科御史“视奏牍、掌三法司”的职权后，得以代表十三道行使主审职能。都察院十三道制度到明中后期逐渐发生了变化。嘉靖时，素有通习国家典故之名的郑晓称，“十三道监察御史有分道，道无专官，一人尝兼数道”。这与明初特设守院御史专管本道事务的初制以及前文所述明代十三道分道运作的一般情况已迥然不同。其实，御史“一人尝兼数道”的现象，早在正统、成化年间已常有之。如正统十年（1445年），胡拱辰除授福建道御史，“兼权河南、四川、山西事”；正统间，御史芮钊掌河南道事，“他道缺御史守篆者”，亦付其兼理；成化二年，湖广道御史焦显兼掌福建等道事；成化八年（1472年），江西道御史杨守随兼掌广西等道事。然而，此时御史兼掌他道的现象尚不普遍，都察院审问刑名案件依然按照分道原则审理，这一点前文所举诸多案例可以印证。自嘉靖以后，十三道道无专官、一人兼掌数道的情况更为普遍。如嘉靖三十五年（1556年），御史宋仪望“掌河南道并七道印绶，与觐察事”；万历三十四年（1606年），御史张大谟奏称，在道御史“止有臣与何尔健两人而已”，大谟“兼管七道印务”，尔健亦“兼管数道印务”。万历后期，在京衙门缺官严重，各道御史长期得不到补进，一人兼管数道的现象至此已极。明初各道专设守院御史以掌本道事务，不参与其他事务的差遣，但明后期御史兼管数道的现象逐渐成为十三道的常态。其原因主要有以下几点。首先，都察院审理刑名的职能大为降低，各道分理的刑名案件亦随之骤减。明代都察院按省分道的原因，主要在于朝廷急需审理废除行省后集中于京师的刑名案件。但是，自洪武以后，地方徒、流以下案件皆不需要向中央呈报审核，如正统时规定，各布政司徒、流案件审录无异便可发落，仅死罪需拟议奏闻。朝廷又不断榜禁越诉，并派遣御史分巡录囚。弘治以后，巡按御史在地方司法审判体系中的最高地位被确立，都察院各道审理地方刑名的职能进一步缩小。而且在实际司法运作中，地方司法官员常有“每遇重囚止申巡按御史，更不会审转详”的情况。这种非制度性因素也造成了中央法司审核地方案件数目的减少。而在京案件的审问权亦渐归刑部，都察院仅负责极少部分案件。如弘治时，“通政使司每日所受词状，送刑部者十之八，送都察院者十之二”。至嘉靖时，都察院“平时鞠问，止是各处奏本人犯越关不应之罪，殊无紧要事情。时有大事，奉旨推问，亦不过百分之一耳”。可见，至嘉靖时期都察院所受理的刑名案件已极为有限，这使得各道掌道职务的归并成为可能。其次，明代御史差职繁多，流动性较强，在道御史多不敷差用，从而造成道无专官、兼掌数道的现象。明代十三道御史定制为110人，明中期以后，缺额严重，而御史内外之差职却不断增加。如弘治年间，仅在京御史之公差已逾40员。而御史在外之公差亦不在少数，如嘉靖时“若巡按、巡茶、印马、刷卷、巡仓、巡盐、清军、巡关有缺，必须于掌道御史中差遣，计一年之内，差用御史更替，不下四五十员”。在御史员额不足，掌道御史又不断受命外差巡视的情况下，都察院不得不令为数不多的在道御史兼领他道印信，摄管其事。最后，明代御史差职渐重，在道掌道一职不受重视，造成了分道制度的紊乱。明中后期御史升转多以所历差职为凭，御史“三差考察无过者，方咨吏部推升京堂，此定例也”。明初虽规定掌道一职需由年资久者掌之，但因掌道并非差职，无关乎御史之迁转，逐渐不被御史看重。至隆庆时，都察院各道掌道御史一职多由新进御史摄管，“旋出旋入”，加剧了道无专官、掌道乍掌乍变的现象。明代都察院针对以上情况不断进行调整，以减少御史兼摄及差派对十三道制度带来的影响。如正德初年，御史陆昆奏请“专委任以精考核”，建议拣选公明刚正一二人专任河南道掌道，一般不参与轮差，以保证河南道能够稳定地发挥考察官员的职能。河南道协理都察院掌管考察等事务，职权较重，故掌河南道一职的稳定问题最先受到朝臣的重视。嘉靖时，直隶巡按吴悌亦建议“御史常掌道事”，“选择河南道御史专管考察”，但遭到都御史的反对。隆庆二年（1568年），张居正上《陈六事疏》，指摘时弊，整顿纲纪。都察院左都御史王廷等“覆大学士张居正所陈振纪纲、重诏令二事”，针对“掌道不专之弊”进行改革，将各道掌道御史于“中差、大差回道御史内拣用，限以一年，不得更差，使之看详刑名、检阅章奏、练习故事”，以“专责成”。掌道御史一职仅从中差、大差回道御史中选用，便将新进御史摒除在外，保障了履职者处理政务的能力。至万历中，都察院将十三道掌道御史定为六人兼管，但是六人所掌道务不明，“掌管数易，政体推诿”，仍有诸多不便。同时，又因“上不视朝，台章陵替”，于是万历二十一年（1593年）左都御史孙丕扬奏请整饬台规，建议： 掌河南道者兼管福建道，掌浙江道者兼管云南道，掌山东道者兼管广西道，掌江西道者兼管四川道，掌山西道者兼管广东道，掌陕西道者兼管湖广道、贵州道，一如河南道考察不变之体，而道有定掌焉。掌道御史仍用年深，先三差回者，次两差回者，又次中差回者，俱照隆庆二年事例，札委掌管一年为满，即准算差，倘遇缺人差用，亦必掌逾半年始更易之。孙丕扬的建议随即获得朝廷批准，河南、浙江、山东、江西、山西、陕西六掌道兼管十三道成为定制。十三道掌道御史的兼任，平衡了御史差派与守院之间的员额矛盾。掌道御史照隆庆二年事例，依次于“三差”“两差”“中差”回者中选用，该选授办法依然遵循掌道御史“恒用年深”的原则。同时，各掌道满一年后即视作一“差”，便于御史轮差积资，提升了掌道一职在御史升转中的地位。这种将掌道御史差职化的举措有利于解决本道职务紊乱问题。孙丕扬裁定掌道的举措，是为了防止各道御史养望循资、荒废职业，保证“道务掌以定员，事有专属”，即通过十三道内部的整顿，达到澄清吏治的目的。但是在实际运作中，掌道御史依然受到外差差派的干扰，如崇祯时《明经世文编》的编者称，“近来台规颇称画一，而未收振肃之效者，规制虽立，实事未行也”。可见晚明都察院所推行的专掌道的举措在执行过程中面临着诸多阻力。然而，与掌道不专问题相比，万历时所定六掌道兼管十三道的体制基本延续到了明末。如前文所引崇祯二年会审钱千秋一案，便由六掌道代表整个十三道参与会审，当时六位掌道分别为掌河南道蒋允仪、掌浙江道魏光绪、掌山东道吴之仁、掌江西道吴甡、掌山西道樊尚 以及协理河南道刘廷佐。较之万历时所定六道，以上六位御史唯缺掌陕西道御史一人，而多出协理河南道一人。又如崇祯十六年（1643年），十三道御史奉旨看议首揆周延儒事，掌河南道御史祁彪佳“约五掌道各出一单，以汇于予”，则是十三道御史在六掌道制度下进行会议的典型事例。可见，六掌道兼管十三道的体制顺应了十三道制度自身发展的规律，在实际运作层面得以推行。此外，该制度还被清代承袭。清前期都察院仅设“河南、江南、浙江、山西、山东、陕西六道”，“其余各道皆附于六道之中”，其兼管范围的划分也与明后期六掌道体制基本一致。晚明十三道兼管的制度化及掌道御史的差职化，是明廷顺应各道在道御史审刑职能降低、差职渐重的发展趋势下做出的调整，反映了各道属地管理职能的弱化。正如徐道隣所指出的，“北京都察院的权力被削弱……同时都察院派往各省的司法官员也在司法体系中加强了他们的影响和权威”。换言之，此时各道在道御史的审判职能已被都察院派往各地的巡按御史所取代，各道在道事务大为减少。如嘉靖时左都御史王廷相所言，“各道职掌，其大者乃各处抚按题奏已成事件，各道御史不过呈堂覆题而已”。原本属于各道处理的事务已经下移到了各地抚按手中。在这种情况下，各道事务“有经历司簿书稽查，有堂上官案呈催行，即使掌道御史数易，亦不见有废阁害事”。都察院分省而设的“道”这一机构对所属地方直接管理的职能已经极为有限，所掌地方事务不过为文书的转呈而已。都察院、刑部、户部等衙门内部十三道、十三司的设置，是明代废除中书省制度后朝廷加强对地方监察、刑名、财权控制的重要举措。从都察院十三道的运作情形来看，十三道在复核地方奏报的案件以及直接审理在京案件的过程中，基本遵循按被（原）告籍贯或所在衙门分道审理的原则。都察院十三道的分道运作，反映了各道对所属地方刑名等事务的对应统辖关系。刑部、户部等衙门内部，同样遵循着这种分司运作的原则。可以说，明代部院衙门内部的分司、分道，是明初国家政治制度变革后中央部院与地方衙门重新建立和强化这种垂直统属关系的体现。分司、分道的运作体制，加强了中央部院对地方衙门的直接管理，提高了部院处置地方政务的效率。随着都察院处置刑名案件的减少以及御史差职的畸重，十三道道无专官、一人兼掌数道的现象越发普遍。万历中期，朝廷规定以河南等六掌道兼管十三道，将明中期以来的十三道兼管现象制度化。明代十三道从分设到兼管，前后制度发生重大变革。这种变化并不意味着御史监察职能的下降，而是各道在道御史问刑及属地管理职能弱化的表现，该部分职能很大程度上被在外巡按及专差御史所取代。在晚明十三道体制的调整中，“道”这一机构并没有被裁撤，而是在保留原分道体制的基础上进行了掌道御史的归并。十三道的兼管并不代表各道分管范围的混融和分道运作体制的消弭，其目的是为了保证“道有定掌”、各道“事有专属”。可以说，六掌道兼管体制是明后期朝廷为保障十三道分道体制稳定而与御史流动性发展趋势相妥协的产物。明代后期不断采取措施保证各道“道有所掌”，意味着朝廷对十三道的职能依然有着巨大的政治需求。但是，这种需求已不体现在各道的审刑职能和对地方事务的直接处置上，而在于各道的其他功用，如转呈文书、协理院务以及协助中央决策等方面。明代朝廷决策往往需“集众思、广忠益”，而各道御史“出巡在道，见闻广博”，与国家内外权力机构建立了密切联系，故得“与采访之列”。各道御史的访察见闻使得朝廷“大政大议，其有所赖”。这也是十三道在属地管理职能弱化的情况下，依然得以参与明代会审、会推等大政并发挥监察及会拟意见等方面作用的原因。在晚明政治中，朝廷愈来愈依赖科道官会议、咨访等方式协助决策，十三道成为朝政咨访、采择公论的重要依托机构，各道则是御史组织咨访、表达政见的基本单位。“道”这一机构已从地方事务的直接管理者转变为朝廷重大决策的协助者。
作者吕成震，历史学博士，鲁东大学历史文化学院讲师
原文载《史学月刊》2023年第9期，注释从略。
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